蒙古研修礦業法引發朝野對立之簡析

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蒙古研修礦業法引發朝野對立之簡析

類    別：能源採礦  /  商情來源：烏蘭巴托台貿中心  /  發佈日期：1/15/2007 一、蒙古召開礦業法修正背景 1990年，不穩定及善變的投資政策致使外資紛紛撤離蒙古，直至1997年蒙古政府通過礦業法後才開始有外資進入蒙古投資礦產開發。此後，澳洲(BHP)、加拿大(Ivanhoe)金及銅礦公司、美國(SOCO)、中國(於東方省買下美國SOCO公司4口油田，預計擴增至12口，生產27，080桶原油，另有火力發電廠、銅礦投資開發進行中)、日本(首相小泉於2006年8月訪蒙)、南韓(大宇集團總裁2005年7月訪蒙)等各國紛紛攻城掠地，進駐蒙古1。2005年9月14-15日蒙古政府於青少年活動中心召開的第三屆國際礦業大會2有來自13國的150多位政府閣員、國會議員、地方政府、非政府組織代表、及本地與外資礦業相關業者共同關注蒙古政府即將修正礦業法的最新內容3。首先於2005年4月提案修正礦業法的國會議員恩和賽汗(O.Enkhsaikhan)發言表示，當時他擔任本法案研議小組召集人，當初即有外資投資開發蒙古礦產需附加課稅的想法4。會中，某些議員建議為因應外資在蒙古投資開發礦產現況日亦複雜(如中央省札木爾(Zaamar)縣強迫居民集體遷村事件、由蒙古地質中心水研究室對札木爾縣水源地2001-2004年研究報告指出因為開發地底金礦致使附近水源與河流均遭受污染或被迫改道5、各礦區零星非礦工日益增多卻無法令可規範管理、南戈壁省則因金、銅礦開發危及當地遠古歷史遺跡6等，致引發民眾諸多疑慮及抗爭活動7)，顯有必要提案修正礦業法並提交國會討論。蒙古國家礦產協會主席奧其爾巴特(P.Ochirbat)表示，召開此會議的目的在於集思廣益，討論如何吸引外資來蒙古開發並利用開礦所產生的利潤運用提升國家經濟發展，開發同時亦須兼顧國土經營與環境保護。不過吸引外資須有穩定的政治環境、有利的優惠政策，且礦產價格須配合國際市價機動運作，尤其環境保護不得忽略。目前蒙古約有40%土地發給礦產開發許可，礦業法的修正必然提及稅收、土地開發成本、原礦提煉等，而探勘檢測其實應該是地方政府及業主共同承擔，部分利潤回饋地方建設；有少數人為謀近利，便將手中的採礦許可轉賣，這部分也間接造成外資無形中日益增多，蒙古國土操控在外人手中支配。 二、阿勒騰東寧(AltanDornod)金礦事件 2005年10月11日距離烏蘭巴托市車程約2小時的中央省奧格木爾(Ogoomor)村，該村位於中央省札木爾(Zaamar)縣，中央省的地方法院當日作出了一項2，000多位村民依法必須全部遷移到其他地方定居9；原因係該村所在範圍涵蓋了俄國AltanDornod公司所擁有約27處金礦探勘所在地。Altan Dornod公司自1996年便向蒙古政府申請擁有當地開鑿金礦許可，後於2002年更新為採礦4411A號許可執照在當地進行金礦開發工作。10月21日居民聚集於AltanDornod公司遊行抗議，居民宣稱自1995年便世代居住於當地，蒙古憲法規定蒙古領土屬於全體蒙古人，外國人沒有資格驅逐本地人，更遑論挖掘蒙古地底下豐富的礦藏10。根據AltanDornod公司依據4411A號許可執照核可範圍所探勘出地底的資料顯示，估計蘊藏近600公噸金礦，價值約8，000，000美元。AltanDornod公司為100%俄國外資公司，自1996年入主蒙古投資以來，不久即成長為蒙古最大的金礦開採公司；且至2000年開始便能每季生產1公噸的純金，目前該公司從其他地方開採及收購而來的金礦存量估計超過15公噸。 不過導致雙方衝突的導火線為：當地有些非法零星的礦工，這些礦工當中亦有當地居民，個人的礦工沒有財團的靠勢，當然更無探勘鑽測的能力，平常均在AltanDornod公司的礦區偷偷開採，然而就在AltanDornod公司探勘出奧格木爾(Ogoomor)村地底下可能蘊藏豐富金礦的消息曝光後，加上非法零星的礦工因工作、生活條件皆不良致衍生礦區許多社會問題，此時AltanDornod公司亦正控告札木爾(Zaamar)縣的行政官員未善盡職責，任憑非法礦工公然在其公司所有礦區開採而未加阻遏；該公司聲稱擁有合法的礦區開採執照，在該公司所屬礦區之地上居民均係侵害該公司權利，照理應當全數遷移他地。於是，地方政府依據該公司合法取得的地籍與採礦許可證照判決業者勝訴，然而判決結果造成人民更大的反彈，進而造成業者依法取得的許可證卻因原先地籍測量局及省府所屬土地規劃處對於礦區調查資料不一致、不完整致許可證的核可侵害到當地居民的自由遷徙權利，而另於11月11日遭礦產及石油署查驗撤銷金礦開採權利，並於11月28日遭最高法院認可該公司訴訟無效。其中，該縣選出的國會議員蘇赫巴特(Ts.Sukhbaatar)曾出面表示政府應該介入此案以保護人民的權益；而國會應該修法調整以解決日益增多來自不同礦區所產生的類似問題。此事件中的民意代表、主管機關-地籍測量局、礦產及石油署、土地規劃處或最高法院等的行政處分或結果亦都讓外資感到蒙古政策一日三變，缺乏穩定性，即便提出訴訟也不見得能合理反映現實。因此，此一事件引發其他外商高度觀望及關注，在蒙古新內閣組成前後均有外資高層訪蒙不斷。 三、蒙古礦業法修正前社會各界看法 一項名為將OyuTolgoi的半數還給蒙古人民的活動於2005年3月29日召開並公開宣稱政府與加拿大艾分豪Ivanhoe公司簽訂的合約可視為向人民強取豪奪的行為，因為經精算合約艾分豪Ivanhoe公司可分得約95%的利潤，而政府僅取得5%；其中被抨擊最甚者為獲得許可證的業者得轉賣許可證，而無需繳納因此交易而獲益之任何課稅，此舉被蒙古人民視為賤賣國土，紛紛聚眾遊行抗議13。實際上，蒙古人民對礦產開發的爭議非僅從此刻開始，日益增多的礦產開發外資進駐，讓一向視國土為全民共有的蒙古人眼見外國人大肆開發、挖掘、探鑽，而開挖所得卻是一批批往外移；漸或有大型外資公司傳聞賄賂國會議員或邀請記者、媒體赴該公司南戈壁參觀兼旅行，且均由該公司付費等情事14。蒙古無力開發自家蘊藏豐富的礦藏，但卻又亟思經濟發展需要借重外來資金、技術及設備；然而未盡完善的政策不僅未為能將出讓土地的權利創造就業機會與資產於民，反倒讓民眾覺得圖利外國及財團。加上長期貧窮、失業率高、以及前不久內閣以迅雷不及掩耳速度更換，但未符民眾期待的新政府以及民眾心中對現勢諸多不滿(如老人年金、SAPU勞資爭議、老鼠會非法吸金、合作社惡性倒閉、國土規劃、日益衍生的礦區問題、政府貪瀆無能等)；新政府除了調整薪資結構外，其餘政策均無法立即有所作為，亦使民眾對當局與外資普遍無好感15。 再者，社會運動團體及政黨的推波助瀾。先是被意外倒閣的民主黨主席艾樂柏格道爾濟(Ts.Elbegdorj)表示，蒙古已無需在政策上設計吸引外資的措施，現在世界各國都知道蒙古蘊藏有豐富多樣的礦產，各國均自動前來選擇符合他們所需要的資源；蒙古需要的是急需制定如何保護蒙古環境免於被破壞，並且兼顧礦產資源開發的法律以規範日益增多的外資。 2006年4月18日約有3，000民群眾群聚蘇赫巴特廣場，群眾製作了總統恩和巴雅爾(N.Enkhbayar)、總理恩和寶勒德(M.Ekhbold)、國會議長粘道爾濟(Ts.Nyamdorj)及艾分豪Ivanhoe公司負責人Mr.Robert Friedland偶像，繞行蘇赫巴特廣場後，於政府大樓前焚燒並一邊高喊：辭職！辭職！等抗議口號。 4月19日民眾於蘇赫巴特廣場搭起蒙古包進行絕食抗議，預估會有500人輪流接力，不過正式參加者17人，甚至包括2名孕婦；同日並同時公佈76位國議員的聯絡電話，通知民眾打電話抗議。茲綜合其他各界對礦務法普遍想法如下： 編號 蒙古一般輿論看法 實際狀況 1 外資及外國企業聯盟侵佔蒙古的土地與大部分礦產資源 根據蒙古憲法規定，蒙古土地屬於所有蒙古人民，依法外國人無法買賣蒙古土地甚至佔有，僅能基於互惠互利原則提供外國人無償使用蒙古尚無法自行開發的土地；況且大部分公司目前多為從事資源探勘研究，尚未正式進行開採。 2 蒙古政府為吸引外國人投資提供過於優惠的礦產開發待遇及條件 根據蒙古稅收法及外商投資法，因為政府考量投資礦產開發的風險很大，為吸引並引進外資，早期的確提供較優惠待遇鼓勵外商進駐。 3 礦產開發破壞蒙古自然生態 目前進行實際開採的礦業主多為本地的蒙古公司，引進國外大型企業除希望吸引較多資金進入外，亦希望藉著大型企業的技術、較新穎設備以及進步的環保維護知識或規定一併引入借鏡，故不論本地或外資企業，均需遵守礦業環保法令規定。 4 少數企業被質疑擁有較特殊的探勘及開採特權 蒙古業於1990年決定朝自由經濟市場前進，根據法律第一順位申請探勘許可證者即擁有探勘權，此為自由經濟原則，並無特別提供特權於特定人士。 5 許多人將申請獲得的探勘許可證及開採許可證以違法方式轉讓並逃漏稅，早前政府出資在業經探勘研究地區所發出之許可，應以公開招標方式拍賣 擁有探勘許可證及開採許可證者每年均按一定稅率納稅，法律允許上項許可證得轉讓，實際上係蒙古稅務局應加強審核與貫徹稅收法的執行工作。 6 在牧區或鄉下因為探勘工作需要水源，或者挖掘鑽鑿對當地環境造成不良影響，致使水源污染，嚴重者影響牧民生活 依據目前法律規定，礦產所在地民眾或地方政府無法獲得當地礦產開發所獲得的利益，而當地牧民或地方政府亦不知道業者已向中央政府納稅按規定辦理，業者亦未誠實執行環保規定，因此有賴當地環保局人員加強查緝執法。 7 若政府能與業者就探勘、開採方面簽定合約應能有效監督上述違法行為 若政府與業者簽定合約，如此一來政府官員的權力將大為增強，難以保證少數不肖官員的貪瀆行為將對礦業主及產業產生不良的巨大影響，此一不合理的政府干預或參與將破壞自由經濟市場運作原則。 四、蒙古礦產全國協商會議 為了穩定新內閣執政及暫時平息與緩和外資與國內各界對礦產開發的諸多紛擾，在蒙古總統支持下，蒙古政府於2006年5月24、25日舉辦以「礦產，自然環境」、「礦產，穩定發展」、「小型礦產發展」、「礦產，健康衛生、安全操作，人權」為題的全國會議。全國所有城市及地方的1138個非政府組織代表、95位人民自由運動代表、國會及政府54名代表、企業單位49名代表、國際組織42名代表，以及由經營小型礦業主評選的18個代表共計396人參加會議。會議作了73個報告，並提出95條建議，重要會議決議如附件18。 五、結語 蒙古原以社會主義經濟制度運作，所有國家資源集權中央總體分配；如今朝向自由經濟市場的方向前進，尚未明瞭自由市場運作制度的同時，世界各國業已對其蘊藏豐富的地底資源虎視眈眈，尤其適逢國際金價、銅價紛紛上揚，高度開發國家本身資源早已使用殆盡，為了達成不斷擴張發展的目的，各國挾其經濟強勢以具高度開發、文明的姿態進軍蒙古。可惜蒙古本身目前尚無自行開發探勘的能力，但卻又希冀藉著此一資源利用提昇國家經濟發展，在面對列強環伺、自由市場機制、經濟開發、環境保護及人民權益各方面如何達成預定成長目標而不被列強瓜分實為考驗蒙古當局的智慧。 　 附件： 第一條、關於礦業領域發展政策 1.1立即成立及實施蒙古礦產領域發展政策的獨立性國家管理機關。 1.2由蒙古國會制訂及通過關於礦產領域之綜合性政策； 1.3礦產領域為具有國家經濟發展戰略重要意義的部門； 1.4政府礦產管理機關應增聘具有工作經驗、專業程度高之專業人才； 1.5高等院校及有關部門應配合該領域培訓專業人才，加強生產中心的教育工作，制定專業政策，該領域人事部門的管理要符合實際的要求； 1.6依法禁止開採有損環保的資源； 1.7修改「土地法」、「礦產資源法」、「環保法」、「影響自然環境情況評估法」、「國家監督法」等法律； 第二條、應針對「蒙古礦產資源法」進行補充及修改 2.1修改「礦產資源法」、「環保法」時，應以1994年國會通過的國家安全構想，以及1996年所制訂蒙古礦產工業政策為根據； 2.2應從國家預算中出資進行勘探； 2.3「礦產資源法」需反映每公頃礦產儲量稅率，該稅率需要與礦產種類、礦區技術條件、該礦產工業的加工水平、全世界主導標準相符合，並直接從銷售所得收入計算稅率； 2.4每公頃礦產儲量稅率、許可證稅、所得稅等稅率的部分應保留在該礦區所在省及縣的預算中。並應制訂法律反映上述保留部分的比率 2.5應討論制訂「地質調查研究工作法」； 2.6制訂礦產技術制度； 2.7禁止轉讓勘探及開採證； 2.8對外國投資者提供相同及平等的法律待遇； 2.9在礦產領域經營的國內企業應透過國際交易所，以公開銷售股票方式加入世界市場； 2.10政府發放勘探及開採許可證時應考慮許可證持有者的專業及財政能力； 2.11發放大型礦區的開採證時，應由優秀專家參與該礦的技術及管理，並制訂政策； 2.12對於採礦及選礦廠的經濟及技術論證需兼顧自然環保工作； 2.13礦業勘探及採礦工程計畫應與環保及進行環保再生工作計畫一起制訂，並對此進行監督； 2.14與「礦產資源法」有關的「外商投資法」、「各種相關稅法」也應進行相關的補充及修改； 2.15採礦及選礦廠應自己負責技術及自然環境再生工作，並由專業機關負責環保再生工作並進行法制化； 2.16加強法律實施透明度，擴大人民對相關法律進行監督的參與程度； 第三條、關於環保部分 3.1 制訂及通過「對自然生態進行評價的方式及再生生態損失」法律草案； 3.2應對遭受生態損失及未做環保再生工作的礦山地區進行清點並制訂及實施恢復生態損失計畫； 3.3環保再生工作標準的制訂及執行要符合開採礦產種類； 3.4建立環保再生工作實施專業單位，並確定業務方針、原則及監督規定； 3.5自然環保狀況評估需明確反映河床改變相關問題； 3.6自然環境狀況評估結論應通知礦產地區所在地方管理機構及專業機關，並重視他們提出的意見及建議，增加公民的參與； 3.7維護國家技術監督局的獨立制度並提高該部門的能力，並加強該部門專業化的監督工作； 3.8為了對具有生態意義的地方進行專業保護，應根據地方公民及企業單位提出的建議，與有關組織協調解決； 3.9實施自然環境國際協議及協定，並承擔應盡的義務； 第四條、關於小型礦產方面； 4.1即時制訂及通過「蒙古小型礦產法」； 4.2在省级及縣级審批經營小型礦產問題，並通過該省及縣的公民代表會議決定。由該省及地區的首長與經營小型礦主簽訂合同，實施該項決定； 4.3省及縣人民代表會議，根據國家礦產管理局提出的建議及結論，下列礦產地區可以發放開採小型礦的許可證；其中： • 在開採工業效益不佳或者技術條件較困難的礦產地區； • 在以前具有大型礦產，未經過環保再生工作的礦產地區及礦產顯示地區； • 在具有開採證的礦產地區； 4.4在具有小型礦產開採地方省及縣的行政辦公廳，應建立專人工作崗位，配備或增加環保檢查員、公安警察及醫院工作人員等之員額； 4.5一旦通過「小型礦產法」，應根據蒙古民事法第481.1規定，建立經營小型礦主的產業協會； 4.6依照礦產種類、礦產技術條件，國家礦產管理機構制訂各項規定，並制訂小型礦主協會每一成員可擁有多少面積的規定； 4.7針對小型礦主協會，按照協議發放開採及勘探權； 4.8針對小型礦主在巴彥洪格爾省先進行試驗，如果試驗成功的話，推廣至其他省及縣； 4.9小型礦主協會成員必須為該省及縣常住公民； 4.10制訂小型礦主社團，自組基金會，並訂定會員應依法參加社會保險及健康保險的規定； 4.11小型礦主協會成員應繳納水及礦產資源稅，其收入雖然無法確定，仍應繳納所得稅； 4.12制訂及遵守小型礦區的技術指標，並在當地進行與此有關的培訓； 4.13以前曾使用過地方進行開採的小型礦主應自行負責該地區的環保再生工作，並由專業機關進行生態環保工作； 4.14為使小型礦主協會及實習勞動獲得保障及安全，應利用礦山救助處的力量，支持該部門所提出的倡議，對此需要的資金應編列在礦產救助處的預算中； 4.15在小型礦區必須由專業工人進行爆炸工作，使用水銀、氰等化學毒品時須在地方及有關部門的監督下實施； 4.16違反「礦產法」及「小型礦產法」的人員應承擔刑事法律責任； 4.17應制訂「小型礦產安全」統一制度(礦產石油管理局及工貿部)、「小型礦產單位面積」及向小型礦產開採黃金及稀有金屬的購買規定:通過及實施「新礦產業法」之前，應制訂國家與小型礦主協會成員的規範協議書及章程，並自新法律通過之日起生效； 每年應召開全國礦產領域協商會議，並尋求解決方式。

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未来掌握在蒙古人民自己手中,支持战略矿国有化