草原是我国陆地生态系统的重要组成部分，在保护生物多样性和文化多样性，保护国家生态安全和国土安全，保障经济社会可持续发展方面具有不可替代的作用。呼伦贝尔草原是世界三大草原之一，东起大兴安岭西麓，西邻中蒙、中俄边境，北起额市根河南界，南至中蒙边界，东西300公里，南北200公里，总面积约10万平方公里，天然草场面积占80%，被誉为世界上最优质、最美、最大、最没有污染的几大草原之一。但是，近年来呼伦贝尔草原沙化的现象并没有从根本上得到遏制，如何保住这片美丽的草原，重现“千里草原铺翡翠”的壮美景观？国土资源部门在草原保护方面应该做些什么？这值得我们认真思考。
从227万到1797万
草原区的耕地来源主要是草地。开垦耕地必然要破坏草原，耕地增加则草地减少。过量开垦耕地已经成为草原生态的第一杀手。以呼伦贝尔地区为例，建国之初，呼伦贝尔有耕地227.13万亩，之后在草原上有过三次大的开垦过程，耕地面积跳跃式急剧增加。
20世纪50年代末～60年代初，以国营农场建设为主的大垦荒，使耕地面积扩至663.3万亩 ；20世纪70年代，国营农场扩建和移民大批涌入开垦草原，到1979年，耕地面积达到929.48万亩；1988年～1996年，呼伦贝尔经济体制改革试验区建设过程中，开发“宜农荒地”407.5万亩，土地面积达到1800万亩。之后，经过生态退耕和农业结构调整退耕还草等政策的实施，2008年耕地面积为1797.01万亩。据统计，1988年～2008年间，呼伦贝尔市耕地面积增加383.9万亩，林地增加255.85万亩，而牧草地减少793.42万亩。
近年来，随着国家取消农业税等惠农政策的出台，草原区种粮的积极性高涨，变相开垦和违法开垦 草原的现象又有抬头倾向。在农村地带，“拱地头、扩地边”事件频发，耕地面积不断扩大。在林草结合带，林间防火隔离带被用以种植农作物的做法正在常态化，并有将在林间草甸开垦的“造林熟化地”转变为基本农田长久耕种下去的倾向。在草原牧区，部分地区推行“每家一块饲料地”的做法，使草原区耕地有“遍地开花”之势。更有甚者，据2008年12月19日《内蒙古日报》（蒙文版）报道：赤峰市巴林右旗巴彦塔拉苏木达兰花嘎查对内地来的农业开发商，只要每亩交50～60元开垦费，即可开垦草场。仅2008年一年开垦面积就达几千亩。这种既违反法律法规和政策，又违背自然规律的行为，不仅破坏了我们付出艰辛努力而逐步恢复起来的生态环境，而且草原一旦破坏再想恢复其难度可想而知。这种只为眼前利益、竭泽而渔的行为必须严厉禁止和打击。
《草原法》第四十六条规定：“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理”。但是，由于执法力度不够，既得利益者以种种理由包括以耕地保护的名义抵制。草原一旦开垦为耕地，恢复草原尤其艰难。这就造成草原区严禁开垦草原，而一旦草原被开垦为耕地，则耕地保护力度远大于草原保护力度的怪现象。
2006年起，根据内蒙古自治区有关政策，呼伦贝尔市每年自行安排生态退耕100万亩。但是，由于生态退耕补偿资金紧缺，退耕还草举步维艰。生态退耕还面临另一难题，在上世纪90年代中后期第一轮基本农田划定时，草原区耕地也是按照耕地面积的80%的统一要求划定的。而基本农田退耕审批需经过严格复杂的程序，从而限制了生态退耕的进程。
皮之不存，毛将焉附
草原是内陆干旱到半湿润气候条件的产物，以旱生多年生禾草占绝对优势。从区域生态系统的眼光来看，我国北方草原是渐新世以来干旱化的气候条件下，地表植被逐渐适应形成的脆弱平衡系统。
该系统特别容易受内外干扰而出现失衡，人类相对自然生态良好地带微不足道的作用，在这个地带足以引发非常显著的生态响应，造成相当严重的环境后果。而过度开垦耕地正是对草原生态破坏最为严重、彻底的方式之一。
在中国北方草原东部、东南部的林草交接部位，北起大兴安岭西麓的呼伦贝尔，向西南延伸，经内蒙古东南、冀北、晋北，直至陕北、鄂尔多斯高原，是从半干旱区向干旱区过渡的广阔地带，历史上农、牧生产方式长期相互作用下，形成了我国北方农牧交错带。该地带农牧镶嵌分布，带内时农时牧，农业制度波动性大。
这是一个危险地带，具有环境的脆弱性和敏感性，加之地带性土壤绝大多数为沙质，在该区发展农业的生态风险极大。不仅农牧业生产力低而不稳，更主要的是会引起农田风蚀和沙漠化的迅速发展，导致该区生态环境的恶化，并以沙尘暴和生态难民等形式危及周边的环境安全和社会秩序。
从草原区游牧和农耕两种生产方式的环境效果看，游牧方式有利于草原保护和沙漠化防治，而农耕方式则往往破坏草原和制造沙漠化。牧业生产方式“逐水草而居”，其利用对象是草原植被的地上部分，不会对土层造成直接破坏。
他们需要保护土层和植被，因为这是他们基本的生产资料和生存的根本。“严禁破坏土层”曾经上升为成吉思汗时期草原帝国的最高法律，这种传统思想目前仍然在牧民中传承。
而在农耕生产的耕作方式下，在该地带一年最为干旱多风的春季翻耕整地，极大地促进了土壤风蚀沙漠化，并且只要耕地尚有微薄产出以维持生存，定居农民是不会轻易弃耕迁移的。这就在客观上造成了农牧交错带的农民只有在土地彻底沙漠化或完全绝产的时候，才会背井离乡，移耕他处。
草原是我国陆地国土的重要组成部分，是干旱区生态安全的基本前提，是我国北方重要的生态屏障。如前所述，草原是耕地之母。没有草原就没有耕地。保护草原，既保护草原生态系统，包括草原景观、草原文化、人与大自然的密切联系，又保护区域生态环境，防止沙漠化、沙尘暴、为区域生态环境的保护和优化创造条件作出贡献，还保护耕地存在的根基——耕作层。皮之不存，毛将焉附？草原区严重沙漠化在造成土地质量严重退化的同时， 也必将威胁到周边及更大范围的生态安全。
毫无疑问，草原保护对于维护生态安全和国土安全意义重大。草原区耕地保护不利于草原保护和生态保护，不利于保护国土安全。在低产低效的耕地与沙漠化土地造成生态破坏和国土资源损失之间，草原区国土资源宏观管理的理智选择应该是退耕还草、保护草原、遏制沙漠化。从保护生态安全和维护国土安全的角度出发，应当给予草原保护优先地位，耕地保护应当服从草原保护的需要。
草原区不应列耕保指标
科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。草原区的国土资源管理需要以科学发展观为指导，以生态文明建设为目标，以保护国土安全为底线，兼顾耕地保护与生态安全，为实现经济社会的协调持续发展提供服务和保障。建议从以下几个方面着手开展工作：
第一，国土资源部门守土有责，维护国土资源安全是我们的首要职责。而生态安全又是国土资源安全的前提和保障。因此，国土资源部门应当全面履行职责，通过对土地利用的宏观管理，为保护草原、保护森林，保护生态，维护国土资源安全作贡献。
第二，要实事求是地从草原区生态保护，也就是草原保护和森林保护的实际需要出发，实行优先保护草原和森林的政策，坚决制止部分人借“耕地保护”之名，行草原开垦之实，破坏生态、规避宏观管理威胁国土资源安全的短期行为。
第三，目前草原区草原保护成本高、补偿低，而耕地保护成本低、补偿较高，受利益驱使，开垦草原动力较强。为改变这种现状，必须调整现有宏观管理政策，加大草原保护转移支付力度。对现有耕地及开垦草原为耕地的行为调减或取消补偿，乃至处以惩罚性征收政策，引导土地使用者自觉退耕，保护草原。
第四，草原区不列耕地保护和基本农田指标，并严格执行用途管制制度。在新一轮土地利用总体规划中，将草原区基本农田指标调整到草原区以外适合耕种的地区，现有耕地退耕还草。
第五，要防止先行工业化地区因耕地和建设用地短缺，向草原区转移耕地保护压力的冲动。要明确对草地、林地、水面、沙地、耕地等各种资源在保障可持续发展中的重要性位次的认识，提高对平衡不同地区之间土地需求、平衡不同用途土地保护需要的认知能力，为改进国土资源宏观管理工作做好准备。
第六，建立国土资源、草原、林业部门联合执法机制，加大对违法开垦草原行为的打击力度。
总之，要将落实科学发展观与实行最严格的土地管理制度结合起来，实事求是、统筹安排、横向协调、上下联动、互相配合、注重实效，创造性发挥国土资源宏观管理职能，维护草原区国土资源安全。 |
发表于 2013-3-22 07:37:51
楼主
发表于 2013-3-23 15:20:00
发表于 2013-3-23 22:55:28
