中华人民共和国草原法释义(上）

大玉儿

编委会主任：韩启徳
　　编委会副主任：卞耀武　尹成杰  洪绂曾
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　　主      编：卞耀武　  
　　副  主  编：尹成杰  洪绂曾
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                               前言

    二００二年十二月，中国的最高立法机关——全国人大常委会郑重通过修订后的《中华人民共和国草原法》，这也是在新的形势下，根据新的情况，通过对一九八五年六月制定的草原发的全面修改，制定的一部新的草原法。
    新的草原法总结了近八十年来草原改革和草原建设所积累的经验，反映了我国在经济发展和深化改革的新形势下对草原保护、建设和合理利用的基本要求，有针对性地根据草原现状为改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业确立了一系列的法律措施。因而，这部新的草原法在立法目的、立法指导原则、各项立法内容方面都有新的发展，有的变化还很大。整部法律由原来的不分章节的二十三条增加到分为九章的七十五条，新的草原法中不仅新增条文为新的内容，而且原有条文也作了许多修改、补充。因此对新的草原法需要作系统的研究、学习，作为一部新的法律从头学起，了解它的各项规定。
    新的草原法是保护、建设和合理利用草原的法律保障，是管理草原、治理草原的法律依据，它所确定的国家的草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针；草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划；国家的草原行政管理和监督检查体制；草原权属有关制度；草原统一规划制度；草原调查、统计制度；草原生产、生态监测预警系统；草原建设方针和权益保护；草原利用的有关制度和扶持措施；基本草原保护制度；以草定蓄、草蓄平衡制度；以及其他有关制度，都是各级政府机关、各个经济组织、相关社会团体、所有国家工作人员、广大农牧民群众以及有关的各种人员必须遵循的行为规范，也是掌握、运用新的草原法所必须重视的内容。
    新的草原法专列了监督检查一章，目的是为了加强对草原法律、法规执行情况的监督检查，就是要维护法律的权威，做到有法必依、执法必严，认真实施草原法。在新的草原法中还大大加强了法律责任的规定，共有十三条，目的是对违反草原法的行为要追究责任，给予处罚，尤其要引起重视的是在新草原法中加大了对草原法违法犯罪行为的惩罚力度。总之，制定和实施新的草原法，就是要坚持以法治国的基本方略，坚持依法治理草原、依法保护、建设和合理利用草原、依法管理草原。
    本书的编写，是参加新的草原法立法工作人员和从事草原法执法的人员，结合有关的方针政策、历史经验和现实情况，对法律条文的内容逐条进行分析、讲解，这对学习、运用新的草原法将会是有益的，有益于推进草原执法工作，有益于与草原有关的各个部门和监督管理部门、执法机关、规划部门、科技单位等在法制的轨道上共同办好草原的事情，有益于维护国家的权益、维护集体经济组织和草原作用者的合法权益，提高维护草原法律秩序的自觉性。
                                                
                                              二００四年十月   
目  录
    第一章  总    则
    第二章  草原权属
    第三章  规    划
    第四章  建    设
    第五章  利    用
　　第六章  保    护
    第七章  监督检查
    第八章  法律责任
    第九章  附    则
第一章 总则

    法律“总则”一章的内容，通常是对这部法律的立法宗旨、适用范围、基本原则、管理体制等重要问题作出规定，对其他章节的规定具有概括和指导的作用。本法总则共计8条，对草原法的立法宗旨，适用范围，国家对草原的规划、保护、建设、利用和可持续利用与协调发展的方针，各级政府将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划并加强草原保护、合理利用的宣传教育，国家鼓励有关的科研与技术推广工作并对在草原管理、保护、建设、合理利用和科研工作作出显著成绩的给予奖励，草原监督管理体制等作出了规定。

    第一条  为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。
    【释义】本条是关于草原法立法宗旨的规定。
    一、我国是草原资源大国，天然草原3．93亿公顷，约占国土总面积的41．7％，仅次于澳大利亚，居世界第二位；但人均占有草原只有0．33公顷，仅为世界平均水平的一半（全世界有永久性草原面积约31．58亿公顷，人均占有草原0．64公顷）。我国草原主要分布于北方干旱区和青藏高原，主要在内蒙古、新疆、西藏、青海。四川、甘肃、云南、宁夏等省区。
    我国草原大都在边疆和少数民族地区民族，草原畜牧业是广大农牧民基本生产方式和重要生活内容，草原生态保护和建设工作，不仅关系到这些地区少数民族人民生产生活水平的改善和经济的发展，更直接关系到这些地区的民族团结和社会稳定。改革开放20多年来，国家加强草原建设和保护，改善了牧区牧民的生产生活条件，推行草原家庭承包制，调动了牧民保护和建设草原的积极性。如2000年内蒙古牧民人均收入比上年增加160元，其中140元来自草原畜牧业；新疆新增200元全部来自畜牧业；青海新增90．8元，其中69．8元来自草原畜牧业。草原不仅是畜牧业的重要生产资料，又是重要的自然资源，是我国最大的绿色生态屏障、抵御沙漠的前哨阵地和重要的水源涵养地，黄河、长江等大江大河及其主要支流都发源于草原区，上中游都流经草原区。我国西部地区草原面积占绿色植被总面积的79％，西北地区达到85％，青海、西藏等省区都在90％以上。我国天然草原严重退化已是不争的事实，90％的可利用天然草原不同程度地退化，每年还以200万公顷的速度递增。草原过牧的趋势没有根本改变，乱采滥挖等破坏草原的现象时有发生，草原载畜能力大幅下降，草原生态环境持续恶化，荒漠化面积不断增加，江河断流，湖泊干涸，沙尘暴等自然灾害频繁发生，直接威胁我国的生态安全，影响经济和社会的可持续发展。草原退化有自然、社会、历史等多方面的原因。但从政策和法律上加强草原保护、建设和管理，减缓和遏制草原退化、沙化无疑是十分重要的。为此，近几年国务院先后颁布。出台了一些有关草原保护与建设的政策和行政法规，主要有：《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（2002年9月16日）、《全国生态环境建设规划》（1998年11月7日）、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（2000年9月10日）、《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄有关问题的通知》（2000年6月14日）和《草原防火条例》（1993年10月5日）、《野生植物保护条例》（1996年9月30日）等。这些规定中的一些内容被这次修订的草原法所吸收，新草原法必将对保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展起到重要作用。
    二、根据本条规定，草原法的立法宗旨包括以下几个方面的内容：
    （－）保护、建设和合理利用草原。建设利用、保护草原是本法的三个主要内容，也是制定草原法的直接立法目的。本法列专章分别在第四章、第五章、第六章作了具体规定。草原既是畜牧业的重要生产资料，又是重要的自然资源，具有经济效益和生态效益。草原的这一特点，决定了保护、建设和合理利用草原这三者之间是紧密联系、相辅相成的。长期以来，我国普遍存在着对草原重利用轻保护、重索取轻建设的现象，只想向草原索取，对草原进行透支，搞掠夺性经营，对如何让草原喘气、恢复生机重视不够。虽然草原是一种可再生资源，但在生态脆弱区草原一旦被破坏，草原恢复十分困难且周期长。这方面的教训十分深刻。总结这方面的经验教训，必须按科学和自然规律办事，处理好草原保护、建设与利用，眼前利益与长远利益之间的关系，保护、建设草原的目的是为人类所用，创造更多的生态效益和经济效益，保护、建设草原是利用草原的基础和条件，利用草原应是在保护、建设草原的前提下的合理利用和可持续利用。为此本法还规定，国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。
    （二）改善生态环境，维护生物多样性。维护生物多样性是这次草原法修改新加的内容。草原是世界上主要生态系统之一。占全球陆地面积的四分之一。这样一个巨大生态系统，在地球生物圈中的位置是不可取代的。草原对改善生态环境，维护生物多样性是至关重要的。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。我国不仅草原面积大，草原类型也繁缛多样，全球草原分48个大类，我国就有39个，类型之多，生物多样性之丰富是得天独厚的。从20世纪80年代我国已先后建立了13处自然保护区。我国草原特别是草原自然保护区为维护生物多样性起到特殊重要的作用。为此本法对建立草原自然保护区作了专门规定。改善生态环境，维护生物多样性既是本法的立法目的，也是编制草原保护、建设、利用规划的重要原则、依据。
    （三）发展现代畜牧业。草原畜牧业是广大农牧民基本生产方式和重要生活内容，是牧区经济的支柱产业。发展现代畜牧业作为本法的立法目的就是把草原保护、建设与农牧民脱贫致富结合起来，大力发展现代畜牧业，提高广大农牧民的生活水平，只有这样才能充分调动广大农牧民的积极性，草原也才能够保护和建设好，同时生态环境才会得到改善。这里讲的现代畜牧业是相对传统畜牧业而言的。传统畜牧业是指靠天然草原放养畜牧的生产方式。面对日益恶化的草原生态环境和农业结构调整的新形势，只有改变传统畜牧的生产方式，发展现代畜牧业，才是保证草原生态系统健康发展的根本途径。为此本法明确规定了草原载畜量及草畜平衡制度，禁牧、休牧、轮牧制度，对实行牲畜舍饲圈养的给予补助，改变依赖天然草地放牧的生产方式。这些规定都体现了国家法律鼓励发展现代畜牧业，处理好发展现代畜牧业与保护草原生态环境的关系。
    （四）促进经济和社会的可持续发展。这一规定是这次草原法修改新增加的内容。保护、建设草原的最终目的是促进经济和社会的可持续发展，实现草原资源的可持续利用。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展与人口。资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代一代地永续发展。良好的生态环境是社会生产力持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础。近二十年来，随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，自然灾害、生态环境问题日益突出，已成为我国经济和社会可持续发展的制约因素。我国已开始彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，不能以牺牲环境、破坏资源为代价去换取一时的经济增长，不能以眼前发展损害长远利益，不能用局部发展损害全局利益。发展经济要充分考虑自然资源的承载能力和承受能力。为此本法规定，禁止开垦草原，实行以草定畜、草畜平衡制度及退耕还草和禁牧、休牧制度，对草原上采矿实行严格管理等。
    第二条  在中华人民共和国领域内从事草原规划、保护、建设。利用和管理活动，适用本法。
    本法所称草原，是指天然草原和人工草地。
    【释义】本条是对本法适用范围及草原定义的规定。
    一、法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效；法律的空间效力，即法律适用的地域范围；法律对人、事的效力，即法律对什么人、行为适用。关于草原法的时间效力问题，本法第七十五条已作规定。本条第一款则对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出了规定，主要包含两层意思：
    （－）本法适用的地域范围，是中华人民共和国境内，它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。草原法作为全国人大常委会制定、颁布的法律，其效力自然在我国境内。这里需要指出的是，根据我国香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。本法没有被列入这两个基本法的附件三中。因此，草原法不适用我国香港和澳门两个特别行政区。
    （二）本法适用的主体范围，包括一切从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动的单位或个人。这里的“单位”，可以是我国的法人和其他组织，也可以是外国企业以及其他组织；“个人”既可以是中国公民个人，也可以是外国人。上述主体在我国领域从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动的，都必须遵守草原法。
    二、根据本条第一款和第七十四条的规定，本法所称草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。
    天然草原是指一种土地类型，它是草本和木本饲用植物与其所着生的土地构成的具有多种功能的自然综合体。人工草地是指选择适宜的草种，通过人工措施而建植或改良的草地。1985年的草原法规定草原包括草山、草地。这一规定比较简单。基于我国有计划地推进以退耕还林还草为主的生态建设，这次草原法修改明确草原既包括天然草原，也包括人工草地，这样规定比较科学。全面，符合我国草原建设、保护的实际，特别是将人工草地纳入本法调整的草原范围，有利于草原建设、保护和利用，发展畜牧业生产，改善生态环境。同时需要说明的是，本法规定的人工草地不包括城镇草地。主要考虑城镇人工草地大多是美化环境的园林绿地，其建设、保护、利用和管理与本法规定的草原均有所不同。
    第三条  国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。
    【释义】本条是关于草原工作应当遵循的基本原则的规定。这是这次修改草原法新增加的内容。
    一、草原工作应当遵循的基本原则，是贯穿于本法并作为草原工作的指导思想，也是草原工作的经验教训总结。本条规定的草原工作应当遵循的基本原则是统一的整体，不能分割、对立。
    二、根据本条规定，草原工作应当遵循的基本原则有：
    （一）科学规划。草原是重要的自然资源，对草原的保护、建设、利用首先应当有一个科学规划、统筹安排，不能盲目、无序进行，要按照科学和自然规律办事。对此本法第三章作了专门规定，国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度，按照本法规定的规划编制原则、内容和审批要求，有关政府和部门按照规定对有关草原保护、建设、利用规划的编制和组织实施工作。
    （二）全面保护。针对我国草原资源日趋严峻的形势，草原工作应当立足于保护、强化保护。全面保护是对整个草原资源而言的，具体保护措施又是有重点和分层次的。本法列专章对此作了具体规定，主要有：一是实行基本草原保护制度，将一些具有重要生态功能和经济功能的草原划定为基本草原，实行严格管理；二是实行草畜平衡制度，按照核定的载畜量指导农牧民科学放牧，合理利用草原，防止超载过牧；三是实行禁牧、休牧制度，其目的是使退化草原能够休养生息，恢复植被。
    （三）重点建设。草原的保护、建设是本法的核心内容二者是紧密联系的，保护、建设草原是合理利用草原的基础和前提，对草原进行全面保护的同时，也要突出重点，搞好草原重点建设。草原建设是指通过资金、劳力投入等方式进行草原工程建设，从而更好地保护草原、合理利用草原。这里讲的重点建设是强调国家和地方对一些重点区域应加大对草原投人，主要用于天然草原恢复与建设、退化草原治理、生态脆弱区退牧封育、已开垦草原退耕还草等工程建设。近二十年来，各级政府组织开展了以水、草、料、棚、围栏和定居为主要内容的草原建设，提高了草原生产力，广大牧民正逐步摆脱水草而居和靠天养畜的局面．生产生活条件显著改善，使周边草原得以休养生息。牧区草原家庭承包制的实行，调动了广大农牧民保护、建设草原的积极性。同时，以防灾基地建设、草原鼠虫害防治和草原防火为主要内容的防灾减灾工作也取得明确进展。特别是随着对草原认识的提高，国家和地方加大了对草原的投入力度，草原建设速度明显加快，但仍然赶不上草原退化的速度。因此本法除规定各级政府加大草原建设投入外，还规定国家鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。
    （四）合理利用。草原作为自然资源具有生态效益和经济效益，在保护、建设草原的基础上，科学规划合理地利用草原，发展现代畜牧业，提高广大牧民生活水平是十分必要的，只有这样保护、建设草原才有积极性，保护、建设草原的最终目的也是利用。正确处理草原保护、建设与合理利用的关系，是本法解决的重要问题。过去对草原重利用轻保护，使草原长期处于超负荷的严重“透支”状态。为此本法作出了科学合理利用草原，实行轮牧、牲畜舍饲圈养等合理利用草原的规定。
    （五）促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。这一原则是草原保护、建设和利用的出发点和落脚点。随着经济、社会的发展，我国生态环境恶化，资源紧缺的矛盾日益突出，已成为影响经济社会发展和人民生活的一个突出制约因素，从长远看，可持续发展的压力越来越大。因此必须始终把生态环境建设、资源保护放在战略位置上，实现经济社会发展与生态环境、资源的协调发展。具体到本法就是运用法律、行政和市场手段加强草原保护、建设，实现草原生态良性循环，促进草原的可持续利用和生态。经济、社会的协调发展。
    第四条  各级人民政府应当加强对草原保护、建设和利用的管理，将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划。
    各级人民政府应当加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育。
    【释义】本条是关于各级政府草原管理法定职责的规定，并明确应将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划以及加强宣传教育。
    一、本条是新草原法增加的重要内容。根据本条规定，各级人民政府在草原保护、建设和利用工作中的主要职责包括：一是加强对草原保护、建设和利用的管理；二是将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划；三是加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育。这一规定，是对各级人民政府在草原保护、建设和利用工作中提出的基本要求，它既是各级人民政府在加强草原保护、建设和利用工作中所必须切实履行的法定职责，也是各级人民政府加强领导管理草原工作的前提和法律依据。
    二、关于将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划。国民经济和社会发展计划是我国社会主义现代化建设的宏伟蓝图，国家通过国民经济和社会发展计划实现统筹规划和部署经济发展和社会发展。国民经济和社会发展计划是根据经济社会发展需要和社会财力、物力的可能，合理地确定经济社会发展战略和宏观调控目标。国民经济和社会发展计划包括中长期计划和年度计划，无论是中长期计划和年度计划，都是对经济和社会发展的统一部署，从而使各项社会事业在经济发展的同时也相应得到发展。草原的保护、建设和利用是国民经济和社会发展的重要内容之一，通过将其依法纳入国民经济和社会发展计划，有利于保障保护、建设和利用草原的措施得以实施。同时也表明，国家将草原的保护、建设和利用作为改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会可持续发展的一项重要的战略任务，通过将其纳入国民经济和社会发展计划则是为了有力地保障其发展。
    三、关于加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育。加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育是草原管理的基础性工作，是草原保护、建设和合理利用工作中重要的措施之一，是为保护、建设和合理利用草原工作奠定群众基础的重要途径，也可以让公众了解保护、建设和合理利用草原的有关情况及有关科学知识。开展草原的保护、建设和合理利用的宣传教育，有利于增强公众，特别是牧民保护草原，合理利用草原的意识，提高公众对保护草原，改善生态环境，发展现代畜牧业的认识能力和自觉性，避免或减少破坏草原、过度放牧等行为的发生，从而有利于改善生态环境，促进经济和社会的可持续发展。我国草原大部分分布在边疆和少数民族地区，草原畜牧业是广大农牧民基本的生产方式和重要生活内容。因此，加强对这些地区少数民族人民关于保护、建设和合理利用草原的宣传教育更为重要。
    加强保护、建设和合理利用草原的宣传教育，是各级人民政府法定的责任，各级人民政府应当将这项工作列人重要的议事日程。牧区可以组织有关部门编写保护、建设和合理利用草原的宣传材料。在少数民族地区，运用少数民族语言文字，编写通俗易懂的宣传材料，使少数民族兄弟了解保护、建设和合理利用草原的重要性以及有关科学知识，从而形成保护、建设和合理利用草原的良好氛围。保护、建设和合理利用草原的宣传教育可以通过多种渠道、多种形式来进行，新闻、出版、教育、文化、宣传等部门应当在人民政府的组织下开展宣传教育工作。
    第五条  任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务，同时享有对违反草原法律法规、破坏草原的行为进行监督、检举和控告的权利。
    【释义】本条是关于遵守草原法律法规、履行保护草原的义务，监督、检举和控告违反草原法律法规、破坏草原行为的权利的规定。本条是这次修订草原法新增加的内容。
    一、关于任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务。遵守法律、法规，即行为符合法律、法规的要求，依法办事。守法是法律、法规运行的重要环节，是法律、法规实施的基本形式之一。制定法律、法规的直接目的就是法律、法规的实施，因而要求人们遵守法律、法规。守法包括三方面要求：一是国家机关及其工作人员在行使职权、履行公务时，必须严格依法办事，其行为内容和方式要符合法律、法规的规定；二是国家机关及其工作人员在其职权管辖之外的活动中，必须自觉守法；三是公民和社会组织必须用法律来规范自己的行为，正确行使权利，忠实履行义务。守法是每个社会主体应尽的基本法律义务。作为一种义务，它表现为负有这种义务的社会主体必须依法为某种行为，或者不为某种行为。《中华人民共和国宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律。”第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”法是权利和义务的对立统一，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。任何社会主体在行使法律赋予的权利时，都必须履行法定义务，必须遵守法律规定。守法是维持社会政治秩序、经济秩序、生活秩序等等社会秩序的要求。社会主义秩序的建立和维持，有赖于社会全体成员对法律、法规的普遍遵守。
    二、就本条规定的任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务而言，草原法律、法规是调整草原关系的法律依据和行为规范，制定草原法律、法规的直接目的就是使这些法律、法规的实施，因而要求每个社会主体都要遵守。从法律义务的角度讲，每个社会主体在享受权利的同时，也必须履行法律义务，本条将遵守草原法律、法规规定为任何单位和个人都必须履行的义务，这是从权利义务方面为草原法律、法规的实施提供了保障。再从守法是维持社会主义社会秩序的要求方面讲，我国的草原法律、法规是维持草原管理秩序行为的规范，要使草原保护、建设和合理利用等方面的工作正常有序地进行，有赖于社会成员对草原法律、法规的普遍遵守。
    （－）国家机关及其工作人员严格守法，不得有违法行为。1．地方各级人民政府及其工作人员要严格按照法律规定，坚持依法管理草原，完善草原家庭承包责任制，保障草原承包经营权的稳定，减少草原承包纠纷，保护草原承包人的合法权益，保护草原承包经营权不受侵犯。2．地方各级人民政府及其工作人员要严格按照草原保护、建设、利用规划管理本行政区域内的草原。草原保护、建设、利用规划是保护、建设和合理利用草原的重要依据。长期以来，由于草原保护、建设、利用的规划工作没有得到应有的重视，这既不利于国家对草原的保护、建设和宏观调控，也影响了对草原的分类管理和合理利用。因此，地方各级人民政府及其工作人员要严格按照草原保护、建设厅利用规划管理草原。3．国家机关及工作人员要遵守草原法律、法规，还表现在国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方各级人民政府草原行政主管部门及其草原监督检查人员要认真执法、严肃执法，不得徇私枉法。在处理草原违法案件时，必须严格按照法律。法规的规定，该给予行政处分的必须给予行政处分，该给予行政处罚的必须给予行政处罚，该移送司法机关追究刑事责任的，必须送交司法机关追究刑事责任。不得从部门或者单位利益出发，讲人情，讲关系，更不得“以罚代刑”，借此规避应承担的法律责任。
    （二）单位、个人应当用草原法律、法规规范自己的行为，正确行使草原法律、法规赋予的权利，履行草原法律、法规规定的义务。1．不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原；2．不得违反草原保护、建设、利用规划擅自改变草原功能区；3．草原承包经营者不得超过草原行政主管部门核定的载畜量；4．不得在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动；5．不得擅自在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动； 6，禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药，等等。
    三、任何单位和个人都有权对违反草原法律、法规的行为进行监督、检举和控告。这里所谓有权“检举”和“控告”，是指单位和公民个人对有违反草原法的行为的政府机关、单位、组织和个人，有向人民政府草原行政主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控，要求有关机关予以处理和制裁的权利。宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。单位和公民个人对违反草原法的行为行使检举权和控告权，有利于制止破坏草原的行为，有利于草原执法的社会监督和草原违法案件的及时发现、处理，从而有利于我国草原资源的保护和利用，有利于扭转草地退化、减少的趋势。我国宪法规定，对于公民的申诉、控告或检举，“有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得打击报复。”受理单位和公民个人对违反草原法的行为的检举和控告，也是各级草原行政主管部门行使草原管理监督检查职责之一。各级草原行政主管部门要保护单位、个人检举、控告的合法权利。草原行政主管部门应建立举报制度，保护和鼓励举报人，对于打击报复举报人的，一经查实要严肃处理，打击报复行为构成犯罪的，必须移交司法机关依法追究刑事责任。
    第六条  国家鼓励与支持开展草原保护、建设、利用和监测方面的科学研究，推广先进技术和先进成果，培养科学技术人才。
    【释义】本条是关于鼓励与支持开展草原科学研究，推广先进技术和成果，培养科技人才的规定。
    在草原法中作出这项规定，目的是以法律的形式有力地推动关于草原的科学研究和技术进步，培养草原方面的科技人才，各有关部门必须将其作为法定任务，认真完成。
    一、草原保护与建设是集生态、环境、资源、经济、人口、社会、民族等问题于一体的巨型系统工程，必须以强有力的科学技术支撑，才能实现系统良性循环。建国以来，我国在草原科研、技术推广、基础设施和队伍建设、人才培养等方面做了大量工作，并取得了成绩和经验，但随着经济社会发展，草原保护、建设对科技的需求更加迫切。目前存在的主要问题有：一是科技创新能力不足，解决重大科技问题的能力不强。二是有限的技术研究与生产结合不够紧密，缺乏对不同类型草原的实用技术研究。三是草畜脱节，对畜牧业科研不够。四是人才结构不合理，不能适应草原建设的实际需要。五是对草原科技的投入不足，影响草原科技的发展。因此，本条规定，国家鼓励与支持开展草原保护、建设、利用和监测方面的科学研究，推广先进技术和先进成果，培养科学技术人才。
    二、加强草原科学技术研究开发与推广以及科技人才的培养主要应做好以下工作：
    1．加强草原退化机理、生态演替规律等基础理论研究，加强草原生态系统恢复与重建的宏观调控技术、优质抗逆牧草品种选育等关键技术的研究和开发。对草种生产、天然草原植被恢复、人工草地建设、草产品加工、鼠虫害生物防治等草原保护与建设具有重大影响的关键技术，各级畜牧业行政主管部门和科技部门要集中力量进行科技攻关。各地要重视生物技术、遥感及现代信息技术等在草原保护与建设中的应用。
    2．加快引进草原新技术和牧草新品种。科研单位要转变观念，加强技术引进与交流。当前要重点引进抗旱、耐寒牧草新品种，加强草种繁育、草原生态保护、草种和草产品加工等先进技术的引进工作。
    3．加大草原适用技术推广力度。加强草原技术推广队伍建设，改善服务手段，增强服务能力。加快退化草原植被恢复、高产优质人工草地建设、生物治虫灭鼠等适用技术的推广。抓紧建立一批草原生态保护建设科技示范场，促进草原科研成果尽快转化。各地有关部门要加强对农牧民的技术培训。
    4．草原保护、建设关键在于科技和人才的培养。一方面加强对现有科技人员的培训；另一方面培养各类草原科技人才，壮大草原科技队伍。只有这样才能提高草原科技支撑的能力，推动草原生态环境保护、社会可持续发展。
    第七条  国家对在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人，给予奖励。
    【释义】本条是对在草原工作中做出显著成绩的单位和个人给予奖励的规定。
    一、在法律上建立奖励制度，作用在于推进依法进行的草原管理、草原建设等项事业。所以对违法者给予处罚，是维护法律权威性的一个主要方面；同时，对严格依法办事并做出显著成绩的单位和个人给予奖励，也是维护法律权威性的一个重要方面。通过对成绩显著的单位和个人给予奖励，可以引导人们更好地遵守法律、法规，从而达到维护法律权威的目的。奖励在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人，是我国保护、建设和合理利用草原的重要举措、法定措施。
    二、为了鼓励在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人，国家予以奖励。根据国家有关规定，奖励制度具体包括发明奖励制度、科学技术奖励制度、合理化建议和技术改进奖励制度以及与奖励有关的专利制度、发明权制度等等。本条规定了奖励的范围、条件。
    1．根据本条规定，奖励的范围有五项：一是草原管理；二是草原保护；三是草原建设；四是草原的合理利用；五是草原的科学研究。
    2．奖励的条件是在草原管理、保护、建设治理利用和科学研究等工作中做出显著成绩，主要包括：（1）在草原管理方面，如依靠科学技术管理草原，掌握草原变化情况，成绩显著的。（2）在草原保护方面，积极同违反草原法的行为进行斗争；积极参与、组织扑救草原火灾并在扑救草原火灾中起模范带头作用，成绩显著的；发现草原火灾及时报告，或者及时采取措施扑救，避免造成损失扩大的等。（3）在草原建设方面，如积极参与草原建设并做出显著成绩的单位和个人。（4）在草原合理利用方面，如认真执行草原行政主管部门核定的载畜量，采用合理的生产方式，均衡利用草原等方面做出显著成绩的单位和个人。（5）在科学研究方面，如积极研究、推广优良草品种等方面做出显著成绩的单位和个人。
    三、对在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类：一类是物质上的奖励，如发给一定数额的奖金、晋升工资等；另一类是精神上的奖励，如授予光荣称号、通报嘉奖等。
    四、本条规定是国家给予奖励，各级政府及相关部门应当依法组织实施。同时也是积极引导社会应当奖励为草原事业作出贡献者。
    第八条  国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。
    县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。
    乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。
    【释义】本条是关于草原监督管理工作体制、法定部门、法定权限的规定。
    一、我国草原生态环境持续恶化，不仅制约着草原畜牧业发展，影响农牧民收入增加，而且直接威胁到国家生态安全，草原保护与建设亟待加强。因此本法规定，各级人民政府应当加强对草原保护、建设和利用的管理，将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划。牧区所在地的地方各级政府要把草原保护与建设工作纳入重要议事日程，进一步推行草原家庭承包制，落实草原生产经营、保护与建设的责任，调动农牧民保护和建设草原的积极性。因此政府主管草原监督管理工作的法定部门应当依照草原法的规定，尽责尽职，做好工作，保证草原保护与建设工作的顺利开展。
    二、本条关于草原监督管理体制的规定包括三个层次、三方面内容：一是全国的草原监督管理工作由国务院草原行政主管部门负责，这是指在全国范围内有法定的主管部门；二是县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作，地方草原行政主管部门是地方人民政府的一个法定的组成部分，有明确的法定的职责；三是乡级人民政府根据需要可以设立专职或兼职人员，负责本乡（镇）范围内的草原保护、建设和利用情况的监督检查工作，这是指乡（镇）政府有责任也应当有人员保证做好草原监督管理工作。
    新的草原法对草原监督管理的规定两项内容是重要的，应当充分重视：一是，原草原法规定的行政主管部门表述为“农牧业部门”，这次草原法修改将之表述为“草原行政主管部门”。这一修改不光是文字修改，其涵义在于，草原不仅是与农牧业有必然联系的重要自然资源，同时还是重要的生态系统，并有一定的独立性，考虑到当前我国草原沙化、退化严重，草原监督管理薄弱的实际情况，将“农牧业部门”的表述修改为“草原行政主管部门”是必要的，这样修改表明国家对草原进一步地重视起来，同时也使草原管理体制更为明确，有利于加强对草原的保护和监督管理。二是，考虑到草原保护、监督管理面广、任务重的特点，新草原法规定：乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作，这是加重了乡（镇）政府对草原监督管理的责任，也大大增强对草原监督管理的力度，是当前必须强调的法律措施。
    三、根据本法规定，草原行政主管部门的主要职责是：依法对草原进行规划、保护、建设、利用，实行管理和监督。具体职责包括：
    1．编制草原保护、建设、利用规划；2．会同有关部门定期进行草原调查；3．会同有关部门共同制定全国草原等级评定标准；4．会同统计部门根据调查结果、草原的质量，依据草原等级评定标准，对草原进行评等定级；5．与统计部门共同制定草原统计调查办法，定期发布草原统计资料；6．对草原面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害等草原基本状况实行动态监测；7．加强对草种生产动、加工、检疫、检验的监督管理，保证草种质量；8，核定草原载畜量；9．规定割草期、采种期以及留茬高度和采割强度；10．审核征用、占用和临时占用草原的行为是否符合本法及有关法律的规定；11．建立草原自然保护区；12．行使本法规定的监督检查权。在执行监督检查任务时，有权要求被检查单位或个人提供有关草原权属的文件和资料，并进行查阅或复制；有权要求被检查单位或个人对草原权属等问题作出说明；有权进人违法现场进行拍照、摄像和勘测；责令被检查的单位或个人停止违反草原法律、法规的行为，履行法定义务；13．行使本法法律责任一章规定的由草原行政主管部门实施的行政处罚和采取行政措施的权力。

大玉儿

第二章 草原权属

    草原是一种宝贵的自然资源，人类根据其特殊的功能和自身的需要，对草原投入了人力、物力、财力，开发利用、建设保护，从而在草原上形成了权利义务关系。明确的草原权属并实行依法保护，对草原的保护、管理、开发和合理利用是十分必要的。本章共8条，对草原的所有权、使用权作了规定。

    第九条  草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。
    任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。
    【释义】本条是有关草原所有权和草原所有权行使机关的规定。
    一、草原的所有权
    本条有关草原所有权的规定是依据宪法作出的。我国宪法第六条规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”；第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这就是说，草原作为自然资源的一种，一般属于国家所有，建国以来的实际情况也是这样。据内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川的统计，在六省区的国有草原中，确定给集体经济组织使用的草原占88％。
    二、国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权
    国有草原的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家依法行使对国有草原的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有草原所有权的代表，一是赋予中央人民政府行使国有草原资产经营管理的职能；二是明确地方各级人民政府不是国有草原所有权代表，无权擅自处置国有草原，只能依法根据国务院的授权处置国有草原；三是明确国有草原的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有草原收益的分配办法。国务院代表国家行使国有草原所有权，但是在国有草原的具体经营、管理上，国务院可以直接行使有关权利，也可以授权地方人民政府或者委托给指定的机构、经济组织行使有关权利。关于集体所有草原的所有权应当由作为该草原所有权主体的农民集体行使。
    三、草原所有权的保护
    为了保护草原的社会主义公有制不受侵犯，同时也是为了保护我国的草原资源，宪法第九条第二款规定，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。买卖行为的法律特征是将财产的所有权由出卖人转移给买受人，因此，买卖行为的法律后果是改变财产的所有权。我国草原所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的草原外，草原的所有权是不能改变的。任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为都是非法的，都必须依法禁止。
    第十条  国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。
    使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。
    【释义】本条是有关国有草原使用权和草原使用权人应履行的义务的规定。
    一、国有草原的使用权的确定
    依据本条第一款的规定，国家所有的草原可以依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用。
    1．国有草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用，体现了国有草原所有权和国有草原使用权可以分离的基本原则。所谓国有草原使用权，是指使用国有草原的全民所有制单位和集体经济组织等在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有草原的占有、使用、收益以及依法处分的权利。国有草原的使用权具有以下特征：
    （1）国有草原的使用权是基于法律的规定而产生的，如果没有法律的规定，也就不会有国有草原使用权的合法存在；
    （2）国有草原的使用权是在国有草原所有权的基础上派生出来的一种权利，也就是说这一权利是依据国有草原所有权的存在而存在，没有国有草原的所有权也就没有国有草原的使用权；
    （3）国有草原的使用权是一种对国有草原的直接占有支配权；
    （4）国有草原使用权的目的是获得国有草原的使用价值，从草原利用活动中获得经济利益；
    （5）国有草原使用权具有一定的稳定性，国有草原的使用权人只要依法使用草原，就不受他人的非法干涉。
    2．应当依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用国有草原。原草原法仅规定，全民所有的草原可以固定给集体长期使用，但未规定国有草原可以依法由全民所有制单位使用，新的草原法规定得更为全面。本条所讲的“依法”，包括本法在内的相关法律和有关行政法规。
    二、草原使用权人的义务
    依据本条第二款的规定，使用草原的全民所有制单位、集体经济组织等应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。这一义务是针对使用草原的单位来讲的。我国草原长期超载过牧，使草原得不到休养生息，牧草生产力和覆盖度下降，土壤结构遭到破坏，草原退化速度加快，草原质量不断下降。近年来，受经济利益驱动，滥挖、滥采、滥割草原药用与经济植物，在草原非法采矿、淘金活动，使草原植被破坏雪上加霜，水土流失与冲刷加剧，草原生态环境进一步恶化，部分地区草原已经到了难以自我修复的程度。正是由于这些原因，本条规定使用国有草原的单位，即全民所有制单位、集体经济组织等草原使用者，都应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。这里所讲的保护、建设，是指草原使用单位对草原生产能力的保护和建设，也是对草原生态及其环境的良好性能和质量的保护和建设。草原的保护和建设范围较大，主要是草原使用单位为了保护草原的生产能力和生态环境所采取的整治措施和管理措施。所谓合理利用草原，是指要在使用草原的过程中，通过科学使用草原，使得草原的利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥草原在生产活动中的作用，以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。
    第十一条  依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。
    未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。
    集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证．确认草原所有权。
    依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。
    【释义】本条是关于草原确权登记的规定。
    所谓草原登记，是指县级以上人民政府依法将草原的权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上，同时向草原的所有者和使用者颁发草原证书以确认草原所有权和使用权的一种法律制度。依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。目前，主要由县级以上人民政府负责草原登记工作。草原登记分为草原初始登记和草原变更登记。
    一、草原初始登记，就是在一定的时间内，对辖区内全部草原进行的普遍登记。本条第一、二、三款规定了草原初始登记的三种情形：
    1．依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。简单的说，就是依法获得国有草原使用权的使用者必须进行草原登记，确认其国有草原的使用权。
    2、未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。这一规定实际上是对上一款规定的补充、除已经依法确定使用权的国有草原外，对未确定使用权的国有草原也需要进行草原登记。这两款规定需要登记的草原的范围实际上已经涵盖了全部国有草原。本款除了未确定使用权的国有草原需要登记的规定外，还包括了授权性规定，即授权县级以上人民政府对其辖区内的未确定使用权的国有草原进行保护和管理。未确定使用权的国有草原，在保护和管理上往往被忽视，容易造成草原资源被破坏，本款规定由县级以上人民政府负责未确定使用权的国有草原的保护和管理，可以有效地解决这一问题。
    3．集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。集体所有的草原，其登记与国有草原有所不同：一是集体所有的草原其登记的内容是草原的所有权，国有草原登记的内容是使用权。二是集体所有的草原的登记由县级人民政府负责，国有草原的登记由县级以上人民政府负责。
    二、根据本条第四款的规定，依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。草原变更登记，是指国有草原使用权、集体草原所有权发生变化，即初始草原登记的内容发生变化，国有草原的使用者、集体草原的所有者到登记机关进行的登记。国有草原的使用者、集体草原的所有者在初始登记发生变化后，应当进行变更登记。国有草原的使用权、集体草原的所有权的转移不经变更登记的，不具有法律效力，即不仅不能以其权利变更对抗第三人，而且在当事人之间也不发生权利变动的后果。草原权属变更登记权限应当与原登记机关一致，即变更前在哪一个机关登记，变更登记仍应在原登记机关。
    第十二条  依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。
    【释义】本条是关于依法登记的草原的所有权和使用权受法律保护的规定。
    一、依法登记的草原所有权和使用权受法律保护包括三层含义：
    1．草原的所有权人和使用权人必须是法定的经过登记的所有权人和使用权人。2．当草原所有权人和使用权人的权利受到侵害时；可以请求行政机关给予保护，可以请求行政机关作出处理决定。例如，他人非法占用所有权人或者使用权人的草原建房、取土、采矿、采挖草原作物，破坏种植和畜牧条件的，草原的所有权人或者使用权人可以报告草原行政主管部门，由草原行政主管部门责令侵权人改正或者治理等。3．当草原所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求司法机关给予保护。权利受到侵害的草原所有权人和使用权人可以通过下述方法寻求司法保护：一是通过确权之诉来解决，即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属。二是通过给付之诉来解决，即当义务人不履行自己的义务时，权利人可以请求法院责令义务人履行自己的义务。三是通过变更之诉来解决，即权利人要求变动已经存在的权利时，可以请求法院依法予以变更。
    二、任何单位或者个人不得侵犯他人已经依法登记的草原的所有权和使用权。这实际上是对草原的所有权人和使用权人以外的人来讲的，它同“依法登记的草原所有权和使用权受法律保护”的规定是一个问题的两个方面。这一规定实际上是给草原的所有权人和使用权人以外的政府及相关部门、法人、其他组织和个人设定的一项义务，这些单位和个人必须履行这一义务。违反这一规定必须承担相应的法律责任。
    第十三条  集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。
    在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。
    集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
    【释义】本条是关于集体所有的草原和确定给集体使用的国有草原承包经营权的规定。本条规定是草原法修改新增加的内容，也是修改的主要内容。
    畜牧业是农（牧）民增收的重要途径，草原保护、建设是畜牧业发展的关键性、基础性工作，只有通过建立、完善草原家庭承包经营责任制，才能发挥农（牧）民保护、建设草原的主体作用。目前草原承包经营责任制深入推进，全国已承包草原30多亿亩，约占可利用草原面积的70％。草原承包经营权，是通过草原承包关系转移到承包者手中，但草原的所有权仍然属于国家所有或者集体所有。能够承包经营的草原，必须是集体经济组织所有的草原或者确定给集体经济组织使用的国有草原。也就是说，承包经营权存在的前提，必须是集体经济组织拥有草原的所有权或享有国有草原的使用权，没有这个前提存在，也就谈不上草原的承包经营权。本条对草原的承包经营规定了两种情形：
    一、草原由集体经济组织内的家庭或者联户承包经营
    1．集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。即只要是农村集体经济组织中的成员，其对集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原都享有法定的权益，都有权依法承包由农村集体经济组织发包的草原。任何组织和个人不得剥夺或者非法限制农村集体经济组织成员承包草原的权利。这是草原承包中为法律所确定的应当遵循的重要原则。承包集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原的主体是集体经济组织内的家庭或者联户，也就是说一家一户或者两家以上联户才有权承包草原，家庭内部个别成员无此权利。
    2．在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整体现了我党对农（牧）民的一贯政策。赋予农（牧）民长期而有保障的草原使用权，保持农村集体草原承包关系的长期稳定，与我国一贯的农村土地使用政策是相符合的。我国大部分草原地区经济还比较落后，在相当长的时期内，草原不仅是农（牧）民的基本生产资料，而且是农（牧）民最主要的生活来源。但是，目前一些地方对承包草原的调整较为频繁，不少地方几年进行一次小调整，有的村甚至把已承包到户的草原全部打乱重新发包，不利于草原承包关系的稳定。此外，随意调整草原承包关系，也不利于农（牧）民对草原的长期投入，容易造成短期效应，是对草原生产力的破坏。还有的草原发包方利用调整草原提高承包费，增加农（牧）民负担。因此，在法律中明确规定在草原承包经营期内不得对承包经营者使用的草原进行调整，目的就是维护草原承包关系的长期稳定，给农（牧）民吃一颗定心丸。
    同时也应当看到，草原的承包期为30年至5O年，在这样长的承包期内。农村的情况会发生很大的变化，完全不允许调整承包草原也难以做到。如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包草原、承包草原被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出等特殊情形、仍然不允许对承包草原进行调整，将使一部分农（牧）民失去草原，在目前农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下，将使这部分农（牧）民失去最基本的生活来源，既有悖社会公平，也不利于社会稳定。因此，在草原承包“大稳定”的前提下。可以作“小调整”。应当允许按照法律规定的程序对个别承包户承包的草原进行必要的调整。因此，本条第二款明确规定，“对别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”本款所指的“确需适当调整”的情形，主要包括以下几个方面：（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包草原的；（2）部分农户的草原被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失草原的农户要求继续承包草原的；（3）人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口没有草原可以承包，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别承包经营者之间适当进行调整。
    3．对承包草原的调整应当经过一定的法定程序。本条第二款规定的法定程序是：“必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”这样规定是为了体现多数农（牧）民的意愿，防止随意调整承包草原。“村（牧）民会议”是村（牧）民集体讨论决定涉及全村村（牧）民利益问题的一种组织形式，是村（牧）民行使自治权的根本途径。根据村民委员会组织法的规定，村民会议由本村18周岁以上的村民组成。为了在草原承包过程中体现村民自治的基本原则，体现大多数本集体经济组织成员的意志，承包方案的调整必须经本集体经济组织村（牧）民会议的三分之二以上成员或三分之二以上村（牧）民代表同意。同时，承包经营方案的调整还必须报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准，否则该承包方案的调整不能生效。
    二、草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营
    集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原除可以由本集体经济组织成员承包外，还可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。集体经济组织外的单位或者个人承包经营草原的，也要经过一定的程序。按照本条第三款的规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”本款规定的目的主要是确保本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农牧民集体所有的草原所有权和国有草原使用权的侵害。
    第十四条  承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。
    承包经营草原的单位和个人，应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。
    【释义】本条是关于草原承包经营合同的内容、优先承包权和草原承包经营者应当承担的义务的规定。
    承包经营草原应当订立草原承包经营合同。草原承包经营合同，是指发包人和承包人依法订立的约定双方权利和义务的协议。
    一、草原承包经营合同具有以下特征：
    1．合同的主体是法定的。发包方是与集体经济组织所有草原或者确定给集体经济组织使用的国有草原范围相一致的农村集体经济组织、村委会或者村民小组。即：草原依法属于农民集体经济组织所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。依法由集体经济组织使用的国有草原，由使用该草原的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。承包方是本集体经济组织内的家庭、联户或者依法可以承包的本集体经济组织以外的单位或者个人。
    2．合同内容受到法律规定的约束。如：对于草原的承包期限，农村土地承包法明确规定为3O年至5O年，发包方和承包方在合同中约定的承包期限只能在这个期限的范围内，不能随意约定。再如，对于承包草原的收回等，有关法律都有明确规定。这些内容都不允许由当事人自由约定。
    3．草原承包经营合同是双务合同。发包方应当尊重承包方的生产经营自主权，为承包方提供生产、技术、信息等服务，有权对承包方进行监督等；承包方对承包草原享有占有、使用、收益和转让的权利，保护和合理利用草原等。
    4．合同属于要式合同。双方当事人签订承包合同应当采用书面形式。
    二、草原承包经营合同的主要内容。依据本法和农村土地承包法的规定，草原承包经营合同应当注明以下内容：
    1．合同的宁体。合同的主体，是指签订草原承包经营合同的发包人和承包人。在草原承包经营合同中，应当载明发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所。这是承包合同必须具备的条款。当事人是合同的主体，如果不写明当事人，就无法确定权利的享有者和义务的承担者，发生纠纷也难以解决。因此，要将发包方和承包方的名称或者姓名和住所都规定清楚。
    2．发包方和承包方的权利和义务。就草原的发包方来讲，其权利主要有：（1）依法维护集体草原的所有权不受侵犯。作为农村集体经济组织所有的草原的所有权人，发包方对于任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为有权制止。（2）依法享有集体经济组织所有的草原的收益权。这一权利是通过收取承包方的承包金或者提留款来实现的。（3）依法具有监督管理权。比如监督承包方按照合同约定的用途合理利用草原等。其义务主要为：（1）不得违反合同的约定干涉承包方的经营自主权。（2）应当按照合同的约定向承包方提供农业生产所需要的生产条件并完成承包合同约定的服务项目。
    就承包经营方来讲，其权利主要为：（1）生产经营决策权。（2）产品处分权。（3）生产经营收益权。上述权利的行使必须依法进行。其义务主要是：（1）按照草原承包经营合同合理利用草原和保护草原。（2）按照承包经营合同的约定或者法律的规定缴纳有关税费。
    3．承包草原四至界限、面积和等级。这是草原承包经营合同权利义务指向的对象，也是合同的必备条款，否则合同不能成立，承包关系无法建立。其中，草原的四至界限是指草原的所在地的具体范围，草原的面积是指承包草原四至界限内的实际使用面积，草原的质量等级是指草原行政主管部门依法评定的草原等级，是反映草原生产能力的重要指标之一。对于这些内容，合同中要规定细致、清楚，以防止差错，避免纠纷。
    4．承包期和起止日期。承包期限是承包方依法享有权利，承担义务的期间。期限直接关系到合同权利义务的延续时间，涉及当事人的利益，也是确定合同是否按时履行或者迟延履行的客观依据。承包经营合同中约定的承包期不能违反法律的规定，如农村土地承包法规定草原的承包期限为3O年至50年，即合同中约定的最长承包期不能超过50年。另外，为了确定合同权利义务的具体期间，合同中还要规定合同的起止日期。
    5．承包草原的用途。承包草原的用途应当在草原承包经营合同中约定，但约定的用途应该符合当地草原保护、建设、利用规划，利用草原进行畜牧业生产不得超过草原行政主管部门核定的载畜量，遵守草原轮牧、休牧等制度。
    6．违约责任。违约责任，是指承包合同当事人一方或者双方不履行合同或者不适当履行合同，依照法律的规定或者按照当事人的约定，应当承担的法律责任，比如支付违约金、赔偿损失等。违约责任是促使当事人履行合同义务，使对方免受或者减少损失的重要法律措施，也是保证合同履行的主要条款。因此一般有关合同的法律对于违约责任都做出了较为详尽的规定，如合同法第七章规定的“违约责任”。当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依法承担违约责任。
    三、承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。本条这样规定，原因主要有以下两点：一是目前我国的草原承包经营的主体还是以农村集体经济组织内的成员为主，他们祖祖辈辈生活在草原上，以草原为生。就像农民不能失去土地一样，农（牧）民也离不开草原，草原是农（牧）民的最重要生产资料，是进行畜牧业生产的基础。因此，有必要对这一特殊主体在草原承包经营期满后的承包经营权作出规定，不能仅在草原承包经营期内对农（牧）民的承包经营权进行保护，对农（牧）民在承包经营期满后能够取得草原的承包经营权也应作出相应的保护规定。二是对于集体经济组织以外的承包者，在其承包经营期内为了能够获得较好的经济效益，势必会投入相应的资金，对承包经营的草原进行保护和建设，以达到可以进行生产经营的条件。规定其可以在承包经营期满后可以优先获得承包经营权，也是对其保护和建设草原的投入所作的肯定。需要注意的是，本条规定原承包经营者在承包经营期满后可以优先获得承包经营权，只能是在原承包经营草原的范围内，在同等条件下相对于其他承包经营者而言。
    四、草原承包经营者的义务。按照本条规定，草原承包经营者有保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。草原是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源之一，是农（牧）民最重要的生产资料，其数量是有限的，自然资源受到破坏就等于破坏人类生存的基础。从这个意义上讲，草原也是一种社会资源。对于草原资源的利用不仅仅是权利人——承包方对自己权利的行使，而且还关系到其他社会成员生存的权利，关系到我们的子孙后代生存的权利。保护和建设草原，是关系国计民生，关系国家发展全局的大事，因此，草原承包经营者作为直接使用草原的一方，有义务保护和建设草原。同时，草原的承包经营者还要严格依照承包经营合同约定的用途使用草原，并遵守有关法律和行政法规关于保护草原的规定。
    第十五条  草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。
    草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。
    草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。
    【释义】本条是关于草原承包经营权转让的规定。
    一、草原承包经营权转让的原则。
    本条第一款规定，草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿。有偿的原则依法转让。＿，一草原承包经营权的转让解决了人地矛盾，充分利用了草原，对于稳定草原承包关系、发展畜牧业经济起到了积极的作用。草原承包经营权的转让必须在草原承包关系稳定的前提下进行，必须在农（牧）民自愿的基础上进行。但是，一些地方在执行国家政策和法律的过程中却出现了一些偏差：一是违背农（牧）民意愿，强制推行草原承包经营权转让，搞规模经营，侵害了农（牧）民的经营自主权，影响了草原承包关系的稳定。二是在草原承包经营权转让中，没有兼顾农（牧）民利益，甚至损害农（牧）民利益，引起农（牧）民的强烈不满。这些行为都违背了国家政策和法律的规定，必须予以纠正。因此，本条第一款对草原承包经营权转让的原则作出了明确规定，要求草原承包经营权转让应当自愿。有偿地进行，草原承包经营权受法律保护。
    1．草原承包经营权转让必须在农（牧）民自愿的前提下进行。农户是草原承包经营权转让的主体，这是农（牧）民拥有长期而有保障的草原使用权的具体体现。在承包期内，农（牧）民对承包的草原享有自主的使用权、收益权和转让权，有权依法自主决定承包的草原是否转让，转让给谁。乡村组织可以对农（牧）民的草原承包经营权转让进行协调和服务，但不能搞强迫命令、行政干预，阻碍或者强制农（牧）民转让草原承包经营权。发包方如果强迫或者阻碍承包方进行草原承包经营权转让，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更草原承包经营权而进行草原承包经营权转让，或者以其他形式收回承包草原搞招标承包等等，都是违背草原法规定的，应当依法承担法律责任。
    2．草原承包经营权转让还必须坚持有偿原则。承包者有权从草原承包经营权转让中获得合法收益，所获得的收益受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
    二、草原承包经营权的转让的条件。
    依照农村土地承包法的规定，承包经营权的流转可以采用转包、出租、互换、转让四种方式。本条明确规定草原承包经营权流转采取转让的方式。转让是指承包者将草原的承包经营权移转给他人。转让将使承包者丧失对承包草原的使用权。现阶段农村集体草原的承包者主要是本集体经济组织内的农（牧）民，因此对转让必须严格条件。承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源的，即可转让草原承包经营权。转让草原承包经营权的基础是农（牧）民有了切实的生活保障，否则不应转让草原承包经营权。倘若没有切实的生活来源，一旦遇到风险，失去赖以生存的草原承包经营权的农（牧）民可能流离失所，造成社会不稳定因素。
    本条第二、三款还在受让方的条件和义务、转让的前提及转让合同的期限等方面对草原承包经营权的转让作出了限制。
    按照本条第二款的规定，草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力。受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，这是对受让方主体资格的要求，也是对受让方在法律上作出的限制。倘若其不能从事畜牧业生产，就不能承受草原承包经营权的转让。受让方在利用其受让的草原进行生产经营时，同样应当履行保护、建设草原的义务，并按照原承包合同约定的用途利用草原，不得将草原用于原承包合同约定外的其他用途。这项规定对保护草原、防止任意侵占草原提供了法律上的保证。
    按照本条第三款的规定，草原承包经营权转让的前提是：具备转让条件的承包者将草原承包经营权转让给他人前，应当经发包方同意，并与发包方变更原草原承包合同。同时，这一款还对转让合同的期限作出了限制，即转让的期限不得超过原承包合同的剩余年限。例如，原草原承包经营合同约定承包期限为40年，承包人已使用20年．该草原承包经营转让的期限即不得超过20年。
    第十六条  草原所有权、使用权的争议．由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。
    单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。
    当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。
    在草原权属争议解决前，任何一方不得改变革原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。
    【释义】本条是关于草原所有权和使用权争议解决的规定。
    一、草原所有权和使用权争议一般是指与草原所有权和使用权相关的争议，比如草原权属争议、侵犯草原所有权和使用权的争议。相邻关系争议等。草原所有权和使用权争议的产生有以下几种原因：一是草原的权属界线不清。例如，大片的草原有两个或两个以上的草场经营，其权属边界可能没有明显的、自然的界线。再如，集体经济组织成员承包集体所有的草原，在权属边界的确定上也可能存在类似的问题，造成承包农户之间的权属纠纷。二是一些单位、集体组织和个人在草原的所有权和使用权重新界定或者草原承包经营权转让的过程中，因以往的草原权属界线不清或者草原变更登记也会产生草原权属纠纷。三是由于政策、体制变更造成的历史遗留问题，至今未能解决，造成草原权属纠纷。正确处理草原所有权和使用权争议对保证草原的正常发展具有现实意义，也非常必要。这些权属问题如果不能有效地、及时地解决，必然会导致草原的管理混乱，影响到草原的正常利用和保护活动，不仅损害了草原所有者和使用者的权益，也损害了国家的利益。因此，解决好草原所有权和使用权争议，对维护权利人的合法权益，保护草原资源，促进草原的发展，具有重要意义。
    二、关于草原所有权、使用权的争议，本条规定了三种解决办法：
    1．争议发生后先由当事人之间协商解决。所谓协商，就是指草原所有者或者使用者之间在发生权属争议后，各方在自愿、平等、互谅的基础上，依照法律的有关规定，直接进行磋商，自行解决争议。如果争议各方达成一致意见则协商成功，各方都应当按照协商的意见处理争议；如果争议各方协商不成或者协商达成协议后其中一方又反悔造成协议无法履行，另一方可以依照本条的规定提请有关的人民政府处理。
    2．当事人无法通过协商解决争议的由有关人民政府处理。依据本条第二款的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。这里需要注意，由有关人民政府处理应当区分两种情况：
    （l）草原所有权、使用权归属的争议。这类争议通常发生在草原所有权、使用权登记确权之前，由于无明确的法律依据造成使用权或所有权归属的争议，但也有部分情况是在草原所有权和使用权确定后，由于行政区划调整等客观因素造成所有权和使用权归属的争议。有关人民政府接到要求解决草原所有权。使用权归属争议的申请后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的再进行行政裁决。人民政府的调解是在争议各方当事人自愿的基础上，依据事实和法律的有关规定对当事人进行调停，促使争议各方当事人进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解，有关人民政府则应依法进行裁决。有关人民政府在进行裁决时，应当本着尊重历史和现实情况，有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用草原资源，有利于群众生产和生活的原则，对草原权属争议作出公平、公正的处理。一般来说，处理争议的具体工作由草原行政主管部门承办，但做出处理决定必须以人民政府的名义并出具处理意见决定书。处理意见决定书一般应当载明争议各方当事人的基本情况：申请理由、争议事实和双方的要求；处理决定所认定的事实、理由和适用的法律；处理决定；不服处理决定提出异议的期限。
    （2）侵犯草原所有权和使用权、相邻关系等其他争议。这类争议通常不涉及草原所有权和使用权的归属问题，草原的所有权和使用权已经依法确定，只是在使用草原的过程中产生的侵权争议。如，未经草原使用权人许可，在他人使用的草原上采矿取土等行为引起的侵权争议；在草原上兴建建筑物，影响相邻草原使用的相邻关系的争议等都是这类争议。对于这类侵权争议、相邻关系的争议，都属于民事权利义务的争议，我国民法通则对此都作了具体规定。行政机关解决这类争议的时候，不宜采用行政裁决的方式处理。而应当在争议双方当事人自愿的基础上主持调解。调解成功的，双方当事人应当签订协议书，按照协议的约定履行各自的职责；经调解仍无法达成一致意见的，有关人民政府应当告知争议双方当事人可以另行以民事侵权为由向人民法院起诉。当事人也可以直接就此类争议向人民法院提起诉讼。
    3．当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。应当说明，本法关于草原所有权、使用权的争议的处理，在当事人之间无法自愿达成协议的情况下，规定了由有关人民政府处理，即有关人民政府是处理草原所有权、使用权争议的法定机关。因此，由有关人民政府对草原所有权、使用权的争议作出处理决定是权属争议的当事人向人民法院提起诉讼的法定前置程序。也就是说，只有在有关行政机关做出行政处理决定后，当事人才可向人民法院提起诉讼。未经有关行政机关做出处理，任何一方当事人均不能直接向人民法院提起有关草原所有权、使用权争议的诉讼。
    本条规定因草原所有权、使用权的争议向人民法院提起的诉讼应为行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月10日施行）第一条有关受案范围的规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。依照这一规定，向人民法院提起行政诉讼的前提是有关人民政府作出了具体行政行为。因此，对人民政府确认草原所有权和使用权的归属争议的行政裁决提起的讼诉，应理解为向人民法院提起行政诉讼。
    需要说明的是，除了上述所讲的需要人民政府进一步确认草原所有权和使用权的归属争议以外。其他草原所有权和使用权的争议，比如草原权属已经明确的侵犯草原所有权和使用权的争议等纠纷则应以侵权之诉提起民事诉讼。有关人民政府对这类争议的处理采用的是调解的形式，争议的解决是以当事人达成的协议为依据，并非人民政府作出的具体行政行为。也就是说，有关当事人对于人民政府对这类草原纠纷的调解处理决定不服的，可以依据《民事诉讼法》的有关规定，以争议中的另一方当事人为被告向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。当事人就这类草原侵权争议的诉讼可以直接向有关人民法院提起，不需要以有关人民政府处理作为前置必经程序。
    三、在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。本条这样规定对保证当事人的合法权益，保护草原资源不被破坏，保障争议的顺利解决，避免争议双方当事人之间加深矛盾有着重要的作用。同时，这样规定也可以有效地保护证据的完整性，方便有关部门、单位进行调查，做出公正、公平的处理。同时，在草原权属争议解决前，有关人民政府对有争议的草原也不应进行权属登记。

大玉儿

第三章 规划

    本章共九条，是关于草原保护、建设、利用规划的规定。主要内容包括草原保护、建设、利用规划的编制、审批程序、编制原则、编制内容以及与有关规划的关系等。此外，为了保证草原保护、建设（别用规划的不断完善和更好实施，本章还规定了草原调查、草原分等定级、草原统计和草原生态监测预警制度。
    本章属《草原法》新增章节。有史以来，作为我国几大自然资源之一的草原，其规划工作一直没有得到应有的重视，从未有过战略性的宏观总体规划对全国的草原保护、建设和利用工作进行指导，以至于草原资源的开发、利用随意性大，只图眼前利益；草原建设、保护缺乏统筹和协调，国家投资效益未能很好发挥，既不利于国家对草原保护、建设的宏观调控，也影响了对草原的分类管理和合理利用，一定程度上制约了我国草原保护、建设、利用总体目标的实现。目前，草原生态恶化已成为影响我国生态安全的重要因素。以法律形式确定国家和县级以上地方人民政府分别编制全国草原保护、建设、利用规划和本行政区域的草原保护、建设、利用规划，使草原资源的保护、建设、利用真正走上依法制定和实施规划的法制轨道，是非常必要和刻不容缓的。

    第十七条  国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划，报国务院批准后实施。
    县级以上地方人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门依据上一级草原保护、建设、利用规划编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划，报本级人民政府批准后实施。
    经批准的草原保护、建设、利用规划确需调整或者修改时，须经原批准机关批准。
    【释义】本条是关于草原保护、建设、利用实行统一规划制度和规划编制的要求、审批权限、修改程序的规定。
    一、1998年长江、嫩江流域发生特大洪水灾害后，国家对草原保护、建设、利用给予了高度重视，党和国家领导人多次提出要加强对草原的保护和建设。胡锦涛总书记在2003年中央农村工作会议上强调要“加强草原生态保护与建设，实现可持续发展”；温家宝总理指出：“目前草原生态环境恶化的问题非常突出，加快治理已刻不容缓”，朱镕基同志在2000年5月初考察河北和内蒙古时指出：“过度放牧是造成草原退化沙化的一个重要原因，要立即采取措施加强草原的保护和建设。要建立草原监理制度”。近年来，农业部相继编制了《全国草原生态保护建设规划》、《长江、黄河中上游草地生态建设规划》和《南方草山草坡开发五年规划》等单项规划，一些地方也编制了相关规划，为近年草原保护、建设、利用工作的顺利开展奠定了初步的基础。但是，由于这些规划都是针对性很强的专项的建设工程规划，而非草原资源保护建设利用的总体规划，缺乏整体性、全面性和长期性，对全国草原资源的保护、建设、利用的宏观指导作用非常有限。为了有效地对草原加强保护。加快建设、合理利用，国家以法律的形式规定对草原保护、建设、利用实行统一规划制度是非常必要的。这里需要特别强调的是，草原保护、建设、利用规划是国家的统一规划，它是一种法定的制度，具有以国家法律为保证的权威性、严肃性，规范地制定，有相对的稳定性，以法律为后盾保证其实施。也可以说，这是草原规划作为国家一项制度的重要特点和所具有的权威地位。
    二、草原保护、建设、利用规划是指在一定时期和一定地域范围内，根据草原现状以及国家或当地国民经济和社会发展计划，对草原保护、建设、利用工作在空间上、时间上所作的统筹安排，是对草原资源的总体利用规划。草原保护、建设、利用规划在草原工作中具有重要的法律地位，是草原工作应当遵循的首要原则。草原保护、建设、利用规划是为加强草原保护、建设和利用工作而制定的总体部署，是保护、建设和合理利用草原的重要依据，一般应当包括草原保护、建设、利用工作的战略目标、战略重点、战略步骤以及具体措施。草原的保护、建设、利用是一项综合性的系统工程，不同地区、不同部门对草原保护、建设、利用的要求不同，出发点不同，工作中有时会出现某些交叉或不一致，如果各自为政必然造成人力、财力、物力上的浪费和损失，达不到预期的效果。因此草原的保护、建设、利用工作必须在统一规划的基础上进行，即从事草原保护、建设、利用活动的单位和个人都必须按照统一的规划实施，以实现相互协调，相互衔接。
    三、全国草原保护、建设、利用规划的编制由国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制。由于该规划属于国家制定的具有长期指导作用的自然资源总体规划，需要纳入国民经济与社会发展计划，涉及国家发改委、财政部等相关部门，所以应由作为国务院草原行政主管部门的农业部会同国务院有关部门共同编制，并报国务院批准后实施。
    四、县级以上地方人民政府草原行政主管部门要会同本级相关部门，结合本地实际，按照当地生态建设和经济、社会发展规划编制本级草原保护、建设、利用规划，并报本级人民政府批准后实施。这些地方规划在编制过程中必须依照下级规划服从上级规划的原则。上级草原保护、建设、利用规划确定全国草原保护、建设、利用工作的主要任务与总体目标，是下级草原保护、建设、利用规划的编制依据；下级草原保护、建设、利用规划是落实上级草原保护、建设、利用规划的具体体现．其规定的内容应更加具体和易于操作。地方人民政府草原行政主管部门应根据本地需要，及时编制本级规划，如上级规划下发后，与本级已编制的规划主要内容有较大差异，下级规划则应该及时修改，以确保与上级规划的原则和精神相统一。
    五、草原保护、建设、利用规划是经过国务院或地方人民政府批准的，具有高度的权威性和法律效力，任何单位和个人都必须严格执行。原则上讲，该规划一经批准，就具有长期指导作用，未经批准，任何单位和个人不得随意调整或者变更。但是，由于草原资源是一种动态资源，是可更新资源，一定条件下，其质量和数量都会发生某些变化，需要对其保护、建设、利用的方式和范围作调整，才符合科学的发展观，才符合实际。为了严防随意调整或者修改规划，保证规划的严肃性和权威性，如果国民经济社会发展或草原资源情况变化确实需要调整或者修改规划的，必须依照法定程序，经过原批准机关批准。也就是说，调整或修改全国草原保护、建设、利用规划，须经国务院批准，修改省、市、县级草原保护、建设。利用规划，须经本级人民政府批准，并报上一级人民政府备案。调整和修改草原保护、建设、利用规划，是为适应新形势对草原保护建设利用工作的新要求而进行的修改，也必须进行科学论证，坚持规划编制的基本原则，对个别内容进行修订。
    第十八条  编制草原保护、建设、利用规划，应当依据国民经济和社会发展规划并遵循下列原则：
    （－）改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的可持续利用；
    （二）以现有草原为基础，因地制宜，统筹规划，分类指导；
    〔三）保护为主、加强建设、分批改良、合理利用；
    （四）生态效益、经济效益、社会效益相结合。
    【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划编制依据和编制原则的规定。
    一、草原是国民经济与社会发展的基础，草原保护、建设、利用工作是保护生态环境，促进畜牧业和社会经济可持续发展的一件大事，它与牧区乃至整个国家经济发展状况密切相关，草原保护。建设利用规划确定的目标和措施，应当服从国民经济与社会发展规划的要求。具体讲，就是要以实现牧区经济社会发展方式转变为最终目标，统筹考虑经济发展、社会进步与生态建设之间的关系，既要努力促进经济社会发展，又要保护生态环境，既不能以牺牲生态环境为代价片面追求经济的发展，破坏子孙后代的生存空间，也不能超越国民经济和社会发展阶段片面追求草原资源的保护，不顾农牧民的生产和生活。本条规定国民经济和社会发展规划是编制草原保护、建设、利用规划的依据，有利于根据经济发展水平逐步加大对草原的投入，有利于经济建设与生态建设的协调发展，促进可持续发展，有利于坚持科学的发展观，促进草原保护、建设、利用工作的全面开展。
    二、改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的可持续利用的原则。草原是绿色植物中种类多，适用性强，覆盖面大，更新速度快的自然资源，草原生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，它具有涵养水源、保持水土、防风固沙、保护农田、净化空气、美化环境和保护生物多样性等多重功能。据统计，草原上生长的天然牧草和饲用植物有5000多种，其中豆科牧草有139属1930多种，禾本科牧草有190属115O种，还生长有名贵药材和珍贵经济植物数百种。所以，在编制草原保护、建设、利用规划时应把改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的可持续利用作为主要着眼点。
    三、以现有草原为基础，因地制宜，统筹规划，分类指导的原则。一是要以草原的现状作为制定规划的基础。在20世纪80年代，我国进行了第一次草原资源普查，基本摸清了“家底”，经过二十多年的开发利用．草原面积和状况已有了一定变化，因此在编制规划时应以目前草原现状为基础；二是由于我国草原面积大，类型多，分布广，各地气候、地貌、经济条件、风俗习惯等不尽一致，所以在保护、建设、利用的技术措施选择上必须充分考虑这一特点。各地在编制规划时应结合本地实际，因地制宜地编制适合本地具体情况、具有可操作性的规划。草原保护、建设、利用规划的对象是区域内的全部草原，而不仅是某一类草原或某一局部草原。此外，在规划中还要协调好草原保护、建设与利用之间的关系。通过统筹规划，合理配置草原资源，永续利用草原资源；三是根据各地草原生态环境的地域差异、草原资源特点与分布规律、草原资源的利用特点和经济社会条件等划分不同类型，进行分类指导，确定不同地域、不同类型草原的保护、建设重点。
    四、保护为主、加强建设、分批改良、合理利用的原则。一是建国以来，国家和地方就制定了一些保护草原资源的政策，但长期以来，由于受诸因素的影响，致使草原资源保护的正确政策得不到贯彻执行，乱占滥垦草原肆意破坏草原植被的情况十分严重。十一届三中全会以后，草原畜牧业和草业在国民经济发展中的地位日益突出，草原保护工作逐渐步入法制化的轨道。但目前十分突出问题是保护草原同发展经济的关系仍未全面理顺，对草原重使用，轻保护和毁草开垦的情况仍未根本扭转。将保护为主作为草原保护、建设、利用规划编制的原则加以规定，表明我们国家对保护草原的重视。各级人民政府在改革开放和经济建设中，要正确处理经济发展和保护草原的关系，合理配置土地资源，绝不可只顾眼前利益，而牺牲子孙后代和中华民族发展强盛的长远利益。二是近年来，国家和地方都投入了一定的资金用于草原建设，但由于长期以来，对草原投入不足，基础设施和服务体系建设滞后，草原破坏严重和超载过牧，造成草原沙化、碱化、退化严重，草原生产能力很低，要尽快扭转这种局面，提高草原生产能力就必须加快草原建设的速度。三是我国国力有限，完全靠中央财政承担根本做不到，而草原又多分布在西部老少边穷地区，地方财力也很有限，牧民个人支付现金投入草原建设的能力更为有限。所以，对草原的治理采取先易后难，分批改良的原则，更有利于集中资金，发挥效益。四是草原资源既能用来放牧或叫割饲养牲畜，生产肉、奶、皮毛等畜产品，还可为造纸业、编织业、酿酒业提供原料，另外，草原一些植物是重要的基因资源，有的还可以药用、酿蜜或食用，草原旅游业更是前景广阔。要根据草原资源功能的多样性的特点，充分挖掘其潜力，使草原资源发挥更大效益。因此，制定草原保护、建设、利用规划时，要坚持“合理利用”的原则，对不同类型、不同区域、不同植被状况的草原，规定不同的利用方式和利用强度，既要严格防止草原退化，又要充分发挥草原的经济价值
    五、生态效益和经济效益相结合的原则。由于草原资源既是我国重要的绿地生态屏障，又是牧区广大牧民赖以生存生活的最基本的生产资料，所以，在编制规划时一定要处理好生态效益与经济效益的关系。要在坚持草原生态效益的前提下，明确生态效益与经济效益相统一的观点。生态效益既是经济效益的物质基础， 又是整体上长期的经济效益，只有从根本上抓好生态效益，才能获得稳定的经济效益，同时只有农牧民生活有了保障，才能保护其生态建设的积极性，生态效益才能长期稳定发挥出来，实现生态良性循环与经济发展的有机统一。
    六、以上一个依据和四个方面的原则，都是在总结我国草原保护、建设、利用的经验和根据发展的需要得出的正确结论，作为法律规定后，它就是各个层次、各个地区编制上述草原规划的法定依据和必须遵循的原则，也是衡量评判草原规划的法定标准。
    第十九条  草原保护、建设、利用规划应当包括：草原保护、建设、利用的目标和措施，草原功能分区和各项建设的总体部署，各项专业规划等。
    【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划的主要内容的规定。
    一、草原保护、建设、利用的目标和措施。草原保护、建设、利用的目标可分为总体性目标和阶段性目标。根据《全国草原生态保护建设规划》，我国草原保护建设的总体目标是：计划用50年的时间基本治理退化草原，使人工草场及改良草场占草原总面积的比例争取由目前的5％提高到30％，天然草原植被覆盖度和牧草产量分别提高50％以上，重点草原区的严重退化草原得到全面恢复，并建立起比较完善的草原生态环境保护和监测体系。有效遏制风沙侵害和水土流失，最终建立起人与资源、环境之间协调统一的良性生态系统。阶段性目标是：计划在今后10年内，分两步优先治理沙尘暴发源地区和江河源头地区草原，主要是西部地区范围内的北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区和南方草山草地区西南片。实现这一目标的具体措施包括禁牧、休牧、划区轮牧，建设人工草地和改良草地，建设节水灌溉配套设施，建立草原自然保护区等。
    二、草原功能分区和各项建设的总体部署。我国各类草原由于所处地理区域的不同，草原本身各项自然经济特点是很不相同的，自然条件、资源特点、社会经济、生产条件等各方面均有显著差异，必须通过科学的分区划片，把全国草地资源划分成具有不同特点的功能区，每一功能区，各有不同于其他功能区的资源条件、生产发展方向、增产途径，以及不同的保护、建设与合理利用的具体措施。以草原功能分区为基础，充分考虑各区的主要特点和存在的主要矛盾，制定草原建设的具体方案，是对各项草原建设进行总体部署的重要依据。
    三、各项专业规划。指在总体规划下，按照不同类型、不同区域、不同草原区的特点，采取重点措施制定的专项的工程建设规划。如退牧还草、牧草良种繁育体系建设、已垦草原退耕还草、草原鼠虫病害防治、草原防火、草原执法监理体系建设、西部天然草原植被恢复建设、全国草原生态监测体系建设等专项规划均属于专业规划。
    第二十条  草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。
    【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划与土地利用总体规划和相关规划的关系的规定。
    一、《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”根据《土地管理法》的有关规定，土地利用总体规划是指各级人民政府为了贯彻执行国家关于土地利用的政策，根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求而编制的分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的较为长期的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。土地利用总体规划按照行政区域划分为全国土地利用总体规划、省级土地利用总体规划、地（市）级土地利用总体规划、县级土地利用总体规划和乡镇级土地利用总体规划五级。有时根据社会和经济发展的需要，也会编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。土地利用总体规划由各级人民政府负责编制，并依据土地管理法所规定的程序报有批准权的人民政府批准。各级人民政府编制土地利用总体规划必须依据土地管理法规定的原则、要求进行。土地利用总体规划因级别不同其内容也不完全相同。全国和省级、地级土地利用总体规划相对来讲属于宏观控制性规划，县乡级土地利用总体规划属于实施性规划。土地利用总体规划具有以下特点：一是具有整体性的特点。主要是因为土地利用总体规划的对象是本规划区内的全部土地资源，它的作用是协调各部门用地矛盾，其制定者是人民政府。二是具有长期性的特点。土地利用总体规划是土地利用的长期规划，规划期限一般在10年以上。三是具有可变性的特点。由于总体规划是长期的，在一定时间内，受人口增减、技术进步。经济发展、甚至行政区域等变动因素的影响，需要根据变化了的实际情况定期修订。但是，该修订不能任意进行，必须严格依照法定的程序进行。四是具有指导性的特点。土地利用总体规划对土地利用专项规划和土地利用年度计划等有宏观控制、协调的指导作用。
    二、草原是土地的一种类型，也是土地的一个重要组成部分，草原保护、建设、利用规划与土地利用总体规划都涉及土地的利用，这两个规划应当是相互衔接的。但是，土地利用总体规划与草原保护、建设、利用规划的任务是不同的。土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发，在保持耕地稳定的前提下，协调各业用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。草原保护、建设、利用规划的基本任务是对草原的保护、建设、利用进行统筹安排和总体部署，是指导草原工作的重要依据，其目的是为维护和改善生态环境，促进草原地区经济和社会的可持续发展。草原保护、建设、利用规划针对的是占土地总面积41．7％的草原，土地利用总体规划针对的是全部土地，其中也包括草原，从这个意义上也可以说，草原保护、建设、利用规划属于土地利用总体规划中的专项规划，如果两个规划相互矛盾，不利于土地的合理利用，更不利于草原的保护、建设和利用。因此，本条规定草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接。
    三、由于草原在国士总量当中占有的重大比例和广泛分布性，其保护、建设、利用涉及行业较多，与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、小庄和集镇规划以及有关规划密切相关，所以需要相互协调，以利于草原保护。建设、利用规划具有更强均可操作性。
    第二十一条  草原保护、建设、利用规划一经批准，必须严格执行。
    【释义】本条是关于草原保护、建设、利用规划法律效力的规定。
    草原保护、建设利用规划是根据生态、经济、社会现状和今后生态建设。经济社会发展整体目标，经过全面衡量而最终制定的，规划一经国务院或地方人民政府依法批准，就纳入国民经济与社会发展计划，具有法律效力。各地方、各部门在草原保护、建设和利用上，都必须按照草原保护。建设、利用规划执行，单位和个人使用草原也必须符合草原保护、建设、利用规划的规定，不能擅自行事。
    第二十二条  国家建立草原调查制度。
    县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门定期进行草原调查；草原所有者或者使用者应当支持、配合调查，并提供有关资料。
    【释义】本条是关于实行草原调查制度的规定。
    一、草原资源调查是县级以上人民政府草原行政主管部门，根据需要在一定范围内和时间内、为查清草原的面积、质量、分布、利用和权属状况而采取的一项技术的、行政的、法律的调查措施。草原资源调查制度一般应包括两个方面的工作：一是一定时期或一定阶段对草原进行全面调查。二是对草原随时进行动态监测，把定期调查和日常监测结合起来。草原调查是草原资源管理工作的基础。草原调查的目的是摸清不同时期及国民经济发展不同阶段动态变化的草原资源的底数，为制定和及时调整草原保护、建设、利用规划以及相关规划，更好地保护、建设、利用、管理草原以及促进畜牧业发展、生态环境建设提供科学依据。国家科委（现科技部）和前国家农委根据《1978－1985年全国科学技术发展规划纲要》和《全国基础科学发展规划》的要求，1979年下达了进行全国草地资源调查的任务。自1980年开始，农业部主持了全国首次统一草地资源调查，调查历经  10余年，对全国2000多个县，95％以上的国土进行了调查（仅东部极少数平原农区和城镇、工矿区未做调查）。本次调查属于详查性质，采用常规调查与遥感调查相结合的方法，以县为基本单位开展调查。北方牧区草地按《全国重点牧区草场资源调查大纲和技术规程》进行调查，南方和华北部分农区草地按《中国南方草场资源调查方法导论与技术规程》进行调查。其调查规模、广度，所获资料的数量、质量都是前所未有的。但近十多年来，由于自然和人为因素影响，全国草原资源的面积、质量发生了很大变化，原有的调查数据已不能准确地反映当前我国草原的实际状况。
    草原法确定国家建立草原调查制度，就是要使草原调查制度化、规范化，依法进行，建立健全科学的调查制度，定期调查，为国家开展草原保护、管理、建设和利用提供真实全面的基础数据材料。这样不仅使草原调查纳入法制轨道，也是依法管理草原的必要条件。
    二、草原调查的主要内容。
    1．草原资源的类型、面积、分布、种类和草原资源等级以及草原载畜量；
    2．季节草场分布、面积、平衡情况以及供水条件；
    3．割草场的分布、面积类型及其利用情况；
    4．草原退化、沙化、盐碱化、石漠化以及鼠虫害草原、有毒害草草原的分布、面积及程度；
    5．人工草地、改良草地、围栏草地的分布、面积、产量；
    6．其它需要列入草原调查的内容。
    三、因草原调查是一个涉及面很广的工作，为了使草原调查工作有序开展，应与相关部门，如财政、计划、土地、农业、林业、水利。统计、环保等部门相互配合。在草原调查时，使用草原的国有企事业单位。集体经济组织及经营草原的农牧民，应给予积极支持，对有关草原调查所需资料要积极予以提供，这对作为草原调查对象的草原所有者或者使用者来说，是法定的义务，是为确保调查的顺利开展应尽的责任。
    第二十三条  国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门制定全国草原等级评定标准。
    县级以上人民政府草原行政主管部门根据草原调查结果、草原的质量，依据草原等级评定标准，对草原进行评等定级。
    【释义】本条是关于草原等级评定及其评定标准的规定。
    一、草原是家畜生存生长重要的饲草料来源，草的饲用品质和草产量是评定草原资源质与量的首要指标。“等”表示草原草群品质的优劣。依据草群中各类牧草的适口性、营养价值、利用率来划分各种牧草的等次。“级”表示草原产草量的高低，是由草群地上部分革的生长量决定的。在对草原资源“等”和“级”评价的基础上，进一步进行草原‘等级”综合评价，才能综合地反映草原质量的优劣和反映草原生产力的能力。20世纪80年代，国家开展草原普查时，根据《草场资源调查技术规程》将草原划分为5个等和8个级。一等1级的草地，为质量最好、产量最高的草地；五等8级的草地，为质量最劣、产量最低的草地。
    二、依照本法，草原等级评定标准只能由国家农业部会同国家有关部门制定。目前，农业部正在组织专家制定草原等级评定的国家标准。各省区、地（市、盟、州）、县（市、旗）都要按照国家统一制定的标准，根据草原调查结果，对本地草原进行评定等级。其他行政机关、事业、企业和科研单位制定的相关标准不能作为草原“等级”评定标准。
    第二十四条  国家建立草原统计制度。
    县级以上人民政府草原行政主管部门和同级统计部门共同制定草原统计调查办法，依法对草原的面积、等级、产草量、载畜量等进行统计，定期发布草原统计资料。
    草原统计资料是各级人民政府编制草原保护、建设、利用规划的依据。
    【释义】本条是关于建立草原统计制度，制定草原统计调查办法和发布草原统计资料以及草原统计资料应用的规定。
    一、草原法规定，国家建立草原统计制度，这是国家法定的统计项目的重要内容，是国家对草原的面积、等级、产草量、载畜量等状况进行调查、汇总、统计分析和提供草原统计资料的法定制度。草原统计的任务是及时、准确地掌握草原资源的利用现状和变化动态，系统地收集、整理分析草原数据信息，更新完善资料，保证统计资料的现时性，为国家和各级人民政府制定政策、规划和管好用好草原资源奠定良好基础。我国六大资源中，森林、矿藏、水流等都已建立统计制度，农作物种植统计，细到五大粮农作物面积和产量。草原资源一直没有纳入国家国民经济和社会发展的统计指标之内，由于不能及时准确地掌握草原资料动态变化情况，影响了各级人民政府在草原利用上的科学决策和经营管理。这次草原统计制度列人法律，使草原统计制度化，并且这项统计有法定的要求，依法进行，是草原统计的一大进展，它所起的作用也是任何机构、团体所进行的一些调查统计代替不了的。
    二、《中华人民共和国统计法》第九条四款规定：“地方统计调查项目，由县级以上地方各级人民政府统计机构拟订，或者由县级以上地方各级人民政府统计机构和有关部门共同拟订，报同级地方人民政府审批”。第十四条一款规定：“国家统计局和省、自治区、直辖市的人民政府统计机构依照规定，定期公布统计资料”。本款根据《中华人民共和国统计法》的规定，草原统计调查办法必须由草原行政主管部门与统计部门共同制定，制定后就要依照相关法律法规进行草原统计，并依照法定审批程序定期发布。
    三、依照国家建立的草原统计制度所获得的草原统计资料要求具有客观性、全面性和相关联性，所以各级人民政府编制草原保护、建设、利用规划必须以草原统计资料为依据，其他不是依法确定的草原统计资料不能作为各级人民政府编制草原保护、建设、利用规划的依据。
    第二十五条  国家建立草原生产、生态监测预警系统。
    县级以上人民政府草原行政主管部门对草原的面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本状况实行动态监测，及时为本级政府和有关部门提供动态监测和预警信息服务。
    【释义】本条是关于建立草原监测预警系统的规定。
    一、草原法规定国家建立草原生产、生态监测预警系统，从而为建立这个系统提供了法律依据，从而也确定了法定的任务并为其正常地开展工作提供了法律保障。
    二、由于诸多因素的影响，全国草原面积时有变化，而且由于气候变化，超载过牧和人为破坏等原因，草原植被组成和生产能力变化也很大，再加近些年草原鼠、虫、病害严重，国家和地方建立草原生态监测预警系统，运用遥感技术和其他现代化手段，随时了解草原生态动态十分必要。
    三、与常规方法相比，草原生产、生态监测具有连续、真实的特点，时效性和动态性强，主要应用于大面积估产、草畜平衡管理、灾害防治等领域。草原生产、生态监测的主要内容包括草原的面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本状况。
    四、在草原监测预警系统建立上，主要根据不同生态区域、气候、草原类型及畜牧业生产特点，分别选点建立草原类型固定观测点，形成由中心、区域分中心、监测站、观测点四级构成的国家草原资源动态监测网络。各地十分重视草原生态的动态监测工作，目前已建立草原生态动态监测站（点）300多个，其中国家级生态监测站（点）38个，拥有监测人员2000余人，初步形成了全国草原生态环境的动态监测体系。

大玉儿

第四章 建设

    本章共七条，分别规定了人工草地、草原改良草原生产生活设施、草种管理、草原防火设施、草原综合治理及建设专项资金安排等草原建设内容。
    依法加大草原建设力度，加快草原建设步伐，对维护国家生态安全，促进草原畜牧业和牧区经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。一方面，是为了提高草原生产力，改善草原畜牧业生产条件，转变草原畜牧业生产方式，提高生产效益，实现草原畜牧业的可持续发展。另一方面，针对草原生态环境不断恶化的现实状况，充分利用有效的草原建设手段，对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原进行专项治理，尽快恢复草原植被，达到改善草原生态环境的目的。而国家加大对草原建设的投入则是实现这一目标的根本保证。改革开放以来，党中央、国务院一贯高度重视草原建设工作，地方各级党委政府以及广大草原工作者和广大农牧民共同努力，使草原建设工作不断得到加强。随着新世纪的到来，特别是农业和农村经济的发展，草原建设工作的内外环境都发生了深变化，全国那些设小康社会的发展目标对草原建设提出了更高的要求，草原生态环境问题也受到全社会越来越广泛的关注。2002年，新的草原法的制定，国务院发布了关于加强草原保护与建设的若干意见的国发[2O02]19号文件，标志着我国草原建设工作进入了一个以法制为轨道的新的阶段。在今后的草原建设工作当中，重点是要坚持“统筹规划、分类指导、突出重点、保护优先、加强建设、可持续利用”的总体原则，依照法律规定，完善各项建设保障措施，进一步加大投入，开创草原建设工作的新局面。

    第二十六条  县级以上人民政府应当增加草原建设的投入，支持草原建设。
    国家鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。
    【释义】本条共设两款。是对政府加强草原建设投入的强制性规定和建立草原多元投资渠道的鼓励性规定。
    从改革开放至今，国家对草原的建设投入经历了一个由逐步提高到集中大量投入的过程。1978－1999年，国家投入草原建设的资金累计为21亿元，平均每年每公顷0．30元，折合每亩仅2分钱，投入明显不足，草原畜牧业始终处于低投入、低产出、低效益的发展阶段。重利用轻养护、重索取轻建设的思想认识和掠夺性生产和经营的现实状况，导致草原“三化”程度加剧，生态环境严重恶化，草原生产力急剧下降。近年来，随着西部大开发战略的实施和草原生态保护力度的加强，国家对草原建设明显加大了投入力度，2000—2003年，国家共投入37．5亿元，地方配套资金12亿元，其中仅2O03年用于草原保护与建设方面的投入就超过18亿元。尽管如此，由于我国草原面积广大，国家技人草原建设的资金按单位面积计算依然不足，仍需进一步加强。
    草原生态建设是一项公益性的事业，应当以各级政府投入为主。由于长期以来草原牧区经济社会发展相对落后，地方政府财力有限，因此在政府投入的总盘子中，应当以中央政府投入为主，地方政府配套为辅。
    在坚持各级政府持续增加草原建设投入的同时，本条第二款规定国家鼓励单位和个人投资建设草原，其目的是通过采取相关鼓励措施，动员各种社会经济力量参与草原建设，从而建立起草原建设多渠道、多元化的投资和融资机制，以弥补政府投入的不足。一台里所说的单位和个人，既包括各类性质的经济组织和事业单位，也包括个人特别是承包草原的农牧民本身；投资建设，既包括投入资金，也包括投入劳务。
    国家鼓励主要是指：政策和法律的鼓励、支持，如依法落实草原所有权、使用权和承包责任制，调动群众建设积极性；实行草原励和支持，如安排建设项目和建设专项资金，给予无息、贴息或低息贷款；吸引外资、安排配套资源金等等。科学技术的鼓励和支持，如进行科学研究和科技攻关；推广先进技术和先进工具；进行技术指导、技术培训和成果奖励等等。
    对于单位和个人的投入以及所形成的物质利益，要按照“谁投资、谁受益”的原则予以确认所有权。保护合法的公私权益，是我国《宪法》确定的重要原则，我国《民法通则》《土地承包法》等相关法律都对财产的保护作了相关规定。依法落实国家有关法律法规和政策，使投资者能够通过投资草原建设而获得收益，从而不断提高各方面投资建设草原的积极性，进一步加大对草原建设的投入力度，形成草原建设投入产出的良性循环。
    第二十七条  国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设．稳定和提高草原生产能力。   【释义】本条是国家鼓励和支持人工在草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设的规定。
    人工草地是指根据牧草的生物学、生态学和群落结构的特点，有计划地、因地制宜地种植多年生或一年生的优质高产牧草而形成的草地。
    天然草原改良是指对天然草原采取一定的农业技术措施，调节和改善草地生态环境中土、水、肥、气、热和植被等自然因素，促进牧草生长，提高草地生产能力的一种生产方法。其作法一般包括草地复壮、补播（包括飞播）、灌溉排水、施肥、除毒害草、防病治虫灭鼠等。被施以改良措施后的天然草原，也被称为半人工草地。
    人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，都是稳定和提高草原生产能力，提高畜牧业生产效益的有效途径。这些草原建设内容，有利于推进草畜平衡制度的落实和草原畜牧业生产经营方式的转变；有利于增加广大农牧民的收入，改善其生活水平和质量；有利于减轻草原放牧压力，改善草原植被状况，保护草原生态环境。国外经验证明，每当人工草地占草原面积的比例提高10％时，草原畜牧业产品总值将提高一倍。人工草地占草原面积的比例被视为草地畜牧业现代化的重要标志。目前，我国人工草地面积还很少，截止到2003年全国累计保留人工草地1930万公顷，还不到全国草原总面积的5％。草原建设速度缓慢的现状已不适应现代畜牧业生产发展和改善生态环境的需要。以解决冬春缺草，提高畜牧业生产效益为目标，大力开展草原建设，就是从根本上摆脱靠天养畜被动局面，彻底转变畜牧业生产方式，提高畜牧业产值，增加广大农牧民收入的重大措施。
    人工草地、天然草原改良和饲草饲料基地建设，应严格遵守国家和地方天然草原建设、保护和利用规划及人工草地建设技术规程等规范，成为改善草原生态环境，实现草原畜牧业可持续发展和促进广大农牧民增收的主要措施和手段。草原法要求国家包括各级人民政府、科研机构、农牧业单位都应对此积极予以鼓励和支持，在财力、人力、物力、技术等方面采取措施以有效地支持稳定和提高草原生产能力。
    第二十八条  县级以上人民政府应当支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设。
    县级以上地方人民政府应当支持草原水利设施建设，发展草原节水灌溉，改善人畜饮水条件。   【释义】本条共设两款，是对县级以上人民政府加强有关农牧民生产生活设施建设和草原水利设施建设的规定。
    第一款对县级以上人民政府支持、鼓励和引导农牧民开展生产生活设施建设做出了法律规定。这些规定明确了县级以上人民政府方面的工作方针和具体任务，而且它不同于一般的工作要求，因为它是法定的，是必须认真实施的。这些规定内容既是长期、有益经验的概括又是农牧民的实际需要，县级以上人民政府高责任依法切实做好有关的支持、鼓励和引导工作。
    长期以来，牧区主要靠天养畜，一些草原生产生活设施建设速度缓慢。经过多年的实践，各地探索出了很多草原建设的好模式。如在牧区提倡“六化”家庭牧场模式，即：草地围栏化、牧民生活定居化、牲畜圈舍暖棚化、饲草料生产基地化、牲畜品种良种化、疫病防治科学化，以及“水、草、棚、机、料”等综合配套的建设模式。今后，在生产生活设施建设上主要抓好草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍和牧民定居点等。
    草原围栏是合理利用草原，培育和保护草原资源，有效改善草原生态环境的一项基本设施。围栏建设有利于草原划区轮牧、草原封育和管理，也有利于明确草原承包界限，减少草原纠纷。从我国草原围栏的历史看，主要采用过以下几种：1．壕沟和堑崖围栏；2、筑墙围栏；3．刺丝和网围栏；4．生物围栏。
    目前，草原网围栏和刺丝围栏是世界上使用最广泛的一种围栏，也是人工草地、改良草地、天然草原常用的围栏种类，具有坚固耐用（通常使用 15－20年），防护效果好，可以拆迁转移，不破坏草皮，不积沙土和被沙土埋没，不受地形限制等优点。目前，国家已经出台了《草原网围栏和刺丝围栏建设技术规程》草原围栏建设应当严格按照这一规程进行，已确保围栏建设质量。
    饲草饲料储备设施包括青贮窖、青贮池、青贮塔、贮草棚、常温及变温草料仓库等，可以保证禁牧和休牧、舍饲圈养等措施的实施，保证受灾时家畜所需饲草饲料，有利于减轻草原放牧压力，保障草原畜牧业的可持续发展。我国各地草原生产力在不同地区不同年份、不同季节的变异起伏都很大。这种草料供需之间的不平衡集中反映在灾害歉收年份，特别是每年的冬春季节及夏秋大旱之际，因饲草饲料不足造成大量牲畜死亡。解决歉年减产以及冬春家畜掉膘和死亡损失问题，必须通过饲草饲料储备来解决；通过提高天然草原植物生长量、人工种植饲草饲料等，不断提高位质饲草饲料储备能力，以满足牲畜所需草料。
    建设牲畜圈舍，实行舍饲半舍饲圈养，不仅有利于管理和抗寒保畜，还能够帮助农牧民从传统的放牧方式向舍饲半舍饲生产方式的转变。牲畜圈舍应选择放牧场、居民点及饮水点的位置，合理布局，统筹规划，离居民点和饮水点不宜过远。牲畜圈舍建设应根据人、财、物和放牧的具体需要，量力而行。畜舍可用土墙、石头等建造，有条件的可用砖瓦等建造。畜圈可用土墙、木栏、灌木枝条编制围栏等建造。
    牧民定居点建设有利于广大农牧民转变生产经营方式。要通过国家和地方适当投入鼓励和积极引导广大牧民定居。在牧民定居建设中，尤其要注重越冬暖棚、暖圈的建设，形成越冬育肥基地，提高抗灾能力，确保牧民收入的提高。
    对于上述草原生产生活设施的建设，各级政府应当积极加以引导、支持和鼓励，具体措施可以包括：1．加强宣传；2．政策扶持；3．加强投入；4．提供技术指导。
    第二款是对县级以上地方人民政府加强草原水利设施建设的规定。这项法律规定是全面考虑了农牧民生产生活和草原建设、水利建设的重要意义和现实需要后作出的，这些方面既需要政府的有效支持，又要逐项的依法实施。
    水利是农业的命脉，也是现代畜牧业的命脉。我国草原大多分布在干旱、半干旱地区，降水量少，季节分布不均匀，年度变幅大。据统计，正常年景，牧区无水或缺水草原面积，占可利用草原面积的1／3。50年来，比较严重的旱灾平均每三年一次，造成人畜饮水困难。因此，搞好水利设施建设对改善畜牧业生产条件和保障广大农牧民正常的生活用水，以及改善和维护草原生态环境具有重要意义。
    近些年，虽然国家和地方已加大了对草原水利设施建设的投入，但从改善草原生态环境、加快农业和农村经济结构调整及增加农牧民收人的实际状况看，目前对草原水利设施建设的投入，还远远适应不了发展的需要。国家和各级人民政府应加强资金投入，逐步改善草原生产条件，为草原生态环境建设和草原畜牧业的可持续发展奠定坚实的基础。
    草原水利设施建设的基本任务，是通过兴修各种草原水利工程设施，包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等，调节和改良草原水分状况和区域水利条件，实现草原草产量的高产或稳产以及保证人畜用水。
    在草原水利设施建设上应坚持以下原则：
    1．统筹规划，因地制宜，分步实施。
    2．国家投入为主的方针。将草原水利设施建设纳入农业水利建设中，逐步增大投入比重。
    3．提倡和鼓励广大草原承包户按照当地政府的统一规划，在水利设施建设上投资投劳。
    4．草原水利设施建设要治涝与防旱相结合，开源与节流相结合，应重点发展节水灌溉。
    各级人民政府应从加快本地草原生态环境建设，实现畜牧业持续稳定地发展和广大农牧民不断增加收入的战略高度组织好广大农牧民生产生活设施的建设。
    第二十九条  县级以上人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划加强草种基地建设，鼓励选育、引进、推广优良草品种。
    新草品种必须经全国草品种审定委员会审定，由国务院草原行政主管部门公告后方可推广。从境外引进草种必须依法进行审批。
    县级以上人民政府草原行政主管部门应当依法加强对草种生产、加工、检疫、检验的监督管理，保证草种质量。
    【释义】本条共设三款，是对草种选育推广、生产后理等方面的规定。
    草种，是指用于动物饲养、生态建设、绿化美化、培肥地力等几途的草本植物和饲用灌木的籽粒、果实、根、茎、苗、芽等种植材料和繁殖材料。草种基地是指专用于繁殖牧草、草坪种子和繁殖材料用的人工或者天然的生产基地。
    草种是草原建设基本的物质基础之一。草种品质的好坏和数量的余缺，是影响草原生态环境改善和草原生产能力提高的重要因素。早在20世纪40、5O年代，我国就开展了野生牧草的调查。搜集和国外牧草的品种引种栽培试验。在随后的半个多世纪中，我国牧草育种工作取得了一定的成绩。但长期以来，我国牧草种子专业化生产能力弱，规模小，无法满足国内生态建设和生产发展的需要，每年尚需从国外进口大量的草种。为尽快提高我国国内牧草育种水平，国家从2000年起，连续四年投资9亿元在19个省（区、市、兵团）建设草种基地88个，缓解了国内草种不足的矛盾，但还不能满足各地对草种的需求。建设草种基地，生产高品质草种，仍是草原建设的重要内容。
    各地经过多年的引种试验示范和牧草栽培研究，已选育了一批适宜当地自然条件的牧草品种。由于草原建设速度加快和种草养畜面积逐年增加，使优良草种短缺的矛盾更加突出。为了保障本地草原建设和人工种草需要，一是要保护好本地优良草品种；二是积极选育新的优良草种质资源；三是在试种的基础上，引进外地或国外优良草品种。国家鼓励和支持单位和个人从事良种选育和开发，对选育的品种得到推广应用的，育种者将依法获得相应的经济利益。
    牧草品种审定是指由国家牧草品种审定机构对牧草品种进行审定登记的制度。牧草品种经审定通过，准予登记、发给证书，并予以公告。
    世界畜牧业发达的国家都实行牧草品种审定登记制度。美国、加拿大、德国、澳大利亚、新西兰、日本等国都有官方的农业机构负责牧草品种审定登记和颁布。例如加拿大种子法规定育成新品种必须首先登记注册才能上市出售。我国牧草品种审定工作源于1983年全国牧草品种审定委员会筹备，1984年在原农牧渔业部畜牧局领导下成立了全国牧草品种审定委员会筹备组，1987年正式成立了第一届全国牧草品种审定委员会。委员会有4名顾问和23名委员组成，全部由农牧渔业部正式聘任。经过3次换届，目前委员会设名誉主任1人，委员23人，秘书处设在中国农业科学院畜牧研究所。历届委员会的人员组成均包括农业部负责草原工作的官员、中央及各省区研究单位、高等院校和业务部门的专家，具有广泛的代表性和高度的权威性。全国牧草品种审定委员会成立以来，截止到2001年12月，已召开了历次牧草品种审定会议，通过审定登记的牧草、饲料作物、绿肥作物、水土保持植物和草坪草品种共232个，其中育成新品种93个，地方品种39个，引进国外品种62个，野生栽培品种22个。从境外引进草种必须经过审批，其目的是为了维护我国的生态安全。每一批通过审定登记的品种都由农业部草原主管司局发文公告。随着社会发展，我国牧草品种审定工作还将进一步加强与完善。
    草种是重要的农业生产资料，草种质量的优劣、草种市场是否健康发展不仅关系到我国草业发展和农牧民收入．而且关系到社会稳定。长期以来，由于草种管理没有纳入正轨，草种生产、加工销售较为混乱，草种质量不高，假冒伪劣草种充斥市场和哄抬草和价格等时有发生，不仅损害了广大农牧民利益，也影响了草业的发展。为了加强草种的管理，1984年，原农牧渔业部颁布实施了《中草种子暂行管理办法》（试行），目前，有关部门正在抓紧制定草种管理配套法规。各地人民政府草原行政主管部门要按照区域化布局、专业化生产、产业化经营的总体思路，建立优良草种繁育体系要按市场化要求组织草种生产，加大对草种流通市场的监管力度根据《中华人民共和国种子法》的规定，主要农作物种子生产和经营实行许可制，总体来看，在今后较长一段时间内，为了保证草和的生产质量，维持生产和经营准入制度是必要的，目前我国专业化草种生产企业越来越多，实行生产和经营许可证制度，有利于规范草种经营企业的经营活动，遏制销售假劣草种等破坏草种流通市场秩序的行为，保证草种质量，保护草种使用者的权益。对经营许可的审批权限实行“严生产，宽经营”的原则，并和同级工商行政管理结合起来，同时，辅之以草种作为商品流通必须进行草种检验等规定，建立和完善草种的质量检验机构和草种质量监督机构，以确保草种的数量与质量。
    第三十条  县级以上人民政府应当有计划地进行火情监测，防火物资储备、防火隔离带等草原防火设施的建设，确保防火需要。
    【释义】本条是对县级以上人民政府进行草原防火设施建设的规定。
    草原火情监测首先是根据降水量、温度、相对湿度、风级和干旱等气象条件，对草原火灾进行预测预报。当出现高温、连续干旱、大风等火险大气时，提前采取草原防火措施，积极消除火灾隐患。其次是利用卫星遥感技术对已发生草原火情进行跟踪监测．充分利用现代通讯手段和网络、电视、广播、电话等传媒，及时掌握和了解草原火情，并结合地面火情瞭望塔和观察站（点），同草原防火应急机制结合起来，达到了解火情、及时组织、快速扑救的目的。草原火情监测设施建设，是预防火灾，减少损失，稳定和提高草原生产力的重要工作内容。防火瞭望台是观察火情、火灾常用的一种设施。其种类根据不同的地貌、地形进行设置，主要有亭式瞭望台、木制塔式瞭望台、钢架瞭望台、砖石瞭望台等。瞭望台一般建在能够看到广大草原区域，且视线良好的高地上。一座瞭望台看管面积大约为1－5万公顷，两个瞭望台之间相距为4O—45公里。
    防火物资储备主要是在草原面积较大，尤其是在重点牧区和草原生态保护区，建立中央和地方的草原防火物资储备库，储备用于草原灭火的各类防火应急物资，包括风力灭火机、防火服、野外生存装备、防火指挥车、运兵车，后勤保障车、车载信息台、电台、卫星电话、GPS、发电机等，为及时扑灭火灾，减少损失，提供必要的物质条件。目前，国家每年投入200O万元建设草原防火物资储备库，截止到2003年底，已在内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川、黑龙江、吉林等12个省（区）和黑龙江垦区建成草原防火物资储备库31个。随着建设规模不断增大，将逐步形成快速有效的防火物资调运网络，为草原灭火提供强大的物资保证。
    防火隔离带重点在国境线、铁路、村庄、森林附近开设。它是一种积极有效的防火设施。目前，主要是在春季或秋季开设草原防火隔离带，国境防火隔离带宽度一般100－120米，境内防火隔离带宽度一般40－6O米。常用的开设方法有火烧或机械翻耕去除地面上的植被。有条件的地方还可修建防火公路。目前，中央每年投入1900万元，建设完成边境草原防火隔离带3000多公里。
    对于草原防火设施的建设，县级以上人民政府都应当根据法律要求有计划进行，现有的设施不符合草原法要求的，应当依照法律规定予以加强，必须明确地认识到法律所规定的确保防火需要，是一种明确的应尽的法定责任。
    第三十一条  对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原，地方各级人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划，划定治理区，组织专项治理。
    大规模的草原综合治理，列入国家国土整治计划。
    【释义】本条共设两款，是对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原实行专项治理的规定。
    目前，我国90％的天然草原面积都有不同程度的退化、沙化。盐碱化，水土流失草原面积达1230万公顷。改善草原生态环境和不断提高草原生产力水平，首先要改变“四化”草原和水土流失的草原现状，因此，“四化”草原和水土流失的草原是今后一个时期草原建设的重点。地方各级人民政府应按照草原保护、建设和利用规划，对不同类型、区域、程度的“四化”和水土流失的草原划定治理区，确定治理年限，采取围栏、封育、 补播、固沙等技术措施，实行专项治理。
    大规模的草原综合治理，是指面积大、范围广，治理难度大，需要通过各种技术措施和行政、经济手段的综合行动进行治理。一般是指跨区域、跨行政单位的大面积的“四化”草原；规模较大的一定区域内的沙漠化草原改造；水土流失和流域治理；铁路、公路沿线、矿区、城市周围的生态综合治理；大规模的工程建设、项目建设等等。由于大规模的草原综合治理是一项耗资多、周期长、难度大、政策性强、涉及面广的系统工程，需纳入国家国土整治计划才能确保实施。因此，治理“四化”草原和水土流失地区的草原，应当像“三北”防护林建设和大江大河治理一样列入国家国土整治计划，安排资金，组织有关部门和地区逐年实施。与此同时，“四化”草原和水土流失地区的地方各级人民政府要根据条件和实际情况划定治理区，逐年实施，进行专项治理。
    第三十二条  县级以上人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划，在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产，任何单位或者个人不得截留、挪用；县级以上人民政府财政部门和审计部门应当加强监督管理。
    【释义】本条是对县级以上人民政府计划安排草原建设资金，并对其进行监督管理的规定。
    各级人民政府在本级国民经济和社会发展计划中依法安排资金用于草原建设，这是恢复草原生态环境，提高草原生产力，维护国家生态安全，促进牧区经济社会可持续发展的重要保证。县级以上人民政府应当根据草原保护、建设和利用规划，安排专项建设资金，支持草原改良、人工种草和草种生产。由于我国草原牧区经济社会发展相对落后，地方各级政府投资草原建设的能力虽然有限，因此，草原建设投入应当在中央投入受到重视的同时，地方各级政府也应当根据财政状况，积极落实建设资金，确保草原建设的投入需要。
    近年来，特别是从200O－2O03年，国家和地方各级政府不断增加对草原建设方面的投入，相继实施了退牧还草（草原围栏建设）、天然草场恢复与建设、牧草种子基地等项目，中央投资加上地方配套近60亿元。但在财政支农资金的管理上，还存在一些薄弱环节。一是支农资金到位率较低，资金的运营中间环节多，在途时间长，还常不能足额到位；二是资金的使用分配过程的管理欠严格，常有人为原因未经法定的程序调整已经法定的预算，使预算项目出现再分配、再调整的随意性，而且资金的监管反馈未做到制度化、规范化。由于一些单位和工作人员缺乏法制观点，违法办事，同时对草原建设资金的监管措施不完备和监管力度不够，现实中存在着财政、信贷资金被截留、挪用的现象。财政困难、资金调度无力的地区，经常挤占支农资金弥补公用经费的不足，一些草原部门也以非生产性支出挤占生产性资金，造成专款不能专用，影响了资金使用效率和安全性。为此，本条对于截留、挪用草原改良、人工种草和草种生产资金的行为予以明确禁止，并要求各级人民政府财政和审计部门加强对该项资金使用的监督管理。（未完待续）