增加地方财政收入与保护草原生态的矛盾研究

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增加地方财政收入与保护草原生态的矛盾研究
http://www.crifs.org.cn  2008年5月12日  巩　芳,盖志毅 ,长　青

[摘要]财政收入是各级地方政府参与经济活动的基础,雄厚的财政实力是推动经济发展和社会进步的重要保证,财政收入的增加主要依赖于经济的增长,而经济的增长不可避免地会影响环境质量,因此,在内蒙古各旗县尤其是33 个牧业旗县就存在着经济发展、财政增收与草原生态环境之间的矛盾。文章以内蒙古33 个牧业旗县为例,具体分析了地方政府面临的财政困境以及财政收入与经济发展的关系,并着重分析了产生增加财政收入和保护草原生态矛盾的原因,在此基础上提出了解决这一矛盾的具体措施。

[关键词]地方财政收入;保护草原生态;牧业旗县

财政是国家(政府) 为主体的经济活动(分配活动) ,指的是在市场经济条件下,主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式;是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入,并将这些收入用于政府的公共活动支出,为社会提供公共产品和公共服务,以充分保证国家机器正常运转,保障国家安全,维护社会秩序,实现经济社会的协调发展。所以,财政收入是政府参与和干预经济活动的保证,财政支出是政府参与经济活动的具体表现。内蒙古自治区是畜牧业大区,随着国家各项支农惠农政策的贯彻实施, 各旗县的地方财政出现了严重的财政赤字,存在着很大的财政风险[ 1 ] 。

一、内蒙古各旗县地方财政存在严重的财政风险

财政收入是反映一个地区综合经济实力特别是财政实力的重要指标,县级财政是我国财政体系中的基础环节。近年来,内蒙古自治区旗县财政收入虽然一直以较快的速度增长,但由于经济总量偏小、财力增加有限,刚性支出加大,绝大部分旗县出现严重的财政赤字且有日趋扩大的态势,财政的正常运转存在很大的困难。通过对内蒙古33 个牧业旗县1985 -2004 年的财政收支进行分析发现旗县财政存在着很大的财政风险。财政收支的差距在逐年拉大,由1985 年的财政赤字4. 47 亿元增加到2004 年的67. 76 亿元,增加了14. 1 倍[2 ] 。因而,如何增加旗县的地方财政收入成为各级地方政府关注的重要问题之一。

二、内蒙古各旗县地方财政收入与经济发展的关系

1.财政收入与经济增长的正向变动关系

经济发展的实践证明,随着地方经济的持续增长,财政收入占GDP 的比重呈逐步上升趋势,比重越高,政府对经济社会发展的调控能力就越强,经济运行的质量就越高;比重越低,政府对经济社会发展的调控能力相对就弱,经济运行的质量相对就低。即:地方经济的增长高低与财政收入的增长高低大体上成正比例关系。经济规模扩大了,财政收入的来源才有保障;地方经济整体实力提高了, 财政收入的税基才能得到保障。内蒙古33 个牧业旗县的GDP 总和由1985 年的262 , 357 万元增加到2004 年的5 ,415 ,900万元,地方财政收入总和正比例由1985 年的11 ,659万元增加到2004 年的248 ,606 万元[2 ] 。尽管33 个牧业旗县的财政收入总和占GDP 总和的比重总体趋势是增加的,但是近年来出现了波动。因此,如何发展县域经济,增加地方财政收入是各级地方政府近期的主要目标,发展工业是县域经济的重要财源,只有大力发展工业,才能壮大地方财力。

2.财政收入与产业结构之间的变动关系

财政收入的多少和一个地区的产业结构的变化是密切相关的。从GDP 的部门构成和产业构成来看,因为各部门各产业对税收的贡献不同,它们的变动会导致税收结构和收入规模发生变动,一般来说,随着经济的发展,第二产业对财政收入的贡献大于第一产业。目前,内蒙古正处于由工业化前期向工业化中期转化的时期,三次产业结构的比例发生了质的变化,三次产业的比例由1985 年的32. 7 ∶34. 8 ∶32. 5变为2005 年的15. 1 ∶45. 5 ∶39. 4 ,工业增加值占GDP 的比重由1990 年的27. 3 %增加到2005 年的37. 9 % ,工业增加值由1990 年的87. 18 亿元增加到了2005 年的1477. 88 亿元,同时,财政收入由1990年的32. 98 亿元增加到了2005 年的536. 36 亿元[2 ] 。

为了定量分析财政收入与工业增加值之间的变动关系,以内蒙古自治区33 个牧业旗县为例,以33 个牧业旗县1997 - 2004 年的工业增加值总和为自变量,33 个牧业旗县1997 - 2004 年的财政收入总和为因变量,利用SPSS 软件对33 个旗县的工业增加值与财政收入进行相关性分析,并求出拟和方程、画出拟和曲线。以X 代表33 个牧业旗县的增加值总和,以Y代表33 个牧业旗县的地方财政收入总和,得出两者呈线性变化关系,拟合方程为Y= 58320. 066+ 0. 108X,R2 = 0. 915 ,说明两者呈显著相关关系。

内蒙古自治区是我国的资源大区,工业经济发展的主流模式是“高增长、高效益、高投入、高消耗、高排放和高污染”的赶超型和粗放型经济增长方式,这种增长方式给社会带来了负的外部效应,而且环境退化有累积和放大效应,在经济发展的较早阶段所允许的某些环境恶化发展到后期有可能变为不可逆转的恶化,因此,各旗县在大力发展资源依托型工业的同时,造成了草原生态环境的恶化。

三、增加旗县财政收入与保护草原生态的矛盾

1.财政收入增加能提高对草原生态保护的投入

地方财政收入增加使得各旗县有更多的财力用于草原生态保护上。首先,财政收入增加使得各旗县有更多的资金用于治理草原环境的恶化;其次,财政收入增加可以加大对农牧民的直接和间接的补贴,从而可以降低草原的载畜压力,使草原生态有恢复的机会;最后,生态移民工程也需要政府有足够的财政实力才能完成。例如,内蒙古自治区苏尼特右旗通过大力发展“高载能工业、矿产品加工业、畜产品加工业、碱化工业和能源工业”五大工业优势产业,使得“十五”期末工业经济占地区生产总值的比重达到47. 6 % ,比“九五”期末提高13 个百分点。财政总收入达到1. 4 亿元,比“九五”期末增长294 % ,“十五”期间年均增长31. 6 %。苏尼特右旗有了更多的财力投入到草原生态保护上“, 十五”期间草原生态治理和农牧业基础建设投资累计达到3 亿元,比“九五”时期增长2 倍多;农牧民实现了“零负担”,为农牧民发放各种补贴7200 万元。

2.过分强调经济发展、财政增收导致草原生态的恶化[3 ]

内蒙古经济发展尤其是县域经济的发展主要是依托丰富的煤炭、电力和矿产资源优势,经济高速增长是由资源的高消耗来支撑的,资源的高消耗必然带来高排放与高污染,煤炭、化工、冶金、电力、硅铁等产业的发展导致草原生态退化。根据库兹尼茨曲线所表明的经济增长与环境质量之间的关系,经过大量的实证研究,发现内蒙古正处于库兹尼茨曲线上升的阶段,即随着经济的增长尤其是工业经济的增长,环境质量特别是草原生态环境将下降。具体表现为:

(1) 内蒙古各地对地下矿藏的过度、无序开采导致草原的沙化和退化

例如,呼伦贝尔草原地区地面与地下矿物资源十分丰富,煤、石油、天然气、盐、硝、碱等,贮藏量都很大。近几年,勘探开采这些矿物资源,促进了牧区经济的发展,但在开采的过程中,也会产生一些负面影响,如辗轧草地植被或尾矿掩埋草原,从而诱发矿区周围草原的退化与沙化。呼伦贝尔草原区域正在实施的煤炭塌陷区治理项目就是国家针对具有百年历史的扎赉诺尔煤矿和大雁煤矿对草原的破坏而进行的。然而即便这样,弃地的植被恢复十分缓慢[4 ] 。

(2)“六小”工矿企业严重污染了草原生态环境

近年来,为了地方经济的发展和GDP 的迅速增长,一些地方政府开始倡导发展工业,走新型工业化道路,但对“新型工业化”的内涵缺乏确切理解,在一些旗县只要一提及“工业化”就简单理解为“上项目、建工厂”,盲目在草原牧区引进污染严重、破坏环境的工业项目。上世纪九十年代左右新建的“六小”工业项目毁坏了大面积的草场,浪费了大量的自然资源,污染严重,给生态环境造成了极大的破坏。违反“土地管理法”、“农牧区合同承包条例”占据牧民承包的草场,把大面积草原变成了采矿场、采煤场,已开工的厂矿排出的工业废物污染了大面积草原和河流。

(3) 盲目发展耗水型工业项目,加剧草原牧区地下水资源的过量开采且水资源的污染日益加剧

由于草原生态建设不计生态经济成本,如盲目开发人工草地,盲目造林种树,过度超采地下水,反而加剧了草原退化;一些地区盲目工业化,盲目发展耗水型工业项目,加剧草原牧区地下水资源的过量开采,使草原牧区水污染、河流污染、草牧场污染、化工尘暴等草原生态问题日益凸现。另外,由于上游取水用水量增多,导致下游的流量减少且水质恶化,对草原的营养滋补不足,使草原的抗旱能力、自我恢复能力降低,造成草原的退化。

四、解决发展经济、财政增收与保护草原生态矛盾的思路

既要保证经济持续增长,财政不断增收,农牧民收入不断增加,又要避免对草原生态环境的破坏,就必须完善草原保护法,增加对草原生态环境保护的投入力度,中央及地方各级政府、企业都要提高对草原生态的重视。

1.建立和完善草原生态利益的补偿机制

环境问题的根源是市场的外部不经济性,要把环境问题内部化,就必须建立健全环境资源配置体系,开展破坏草原的补偿交易,将市场机制引入环境保护事业之中。在市场经济条件下形成生态利益的补偿机制,应当按照“污染者付费,利用者补偿,开发者保护,破坏者恢复”的原则,逐步使排污者和开发者成为环保投资的主体。从20 世纪80 年代开始,我国逐步开展了征收排污费的工作,运用经济手段控制环境污染,取得了一定的成效。此法在生态环境的保护领域也可效仿[ 5 ] 。

另外,内蒙古草原作为北方的生态屏障,保卫着祖国各地的生态安全,祖国各地的蓬勃发展是离不开内蒙古草原环境支持的,现在内蒙古草原生态面临着巨大的生态压力,就说明对内蒙古草原的生态不公正已经存在。因此我们有充足的理由要求生态受益区(京津唐及相关地区乃至国家) 给予内蒙古草原生态建设以相应的经济上的“输血”。这也是生态受益区不可推卸的责任和义务,国家应在政策的制定和执行上给予支持。其资金来源渠道就是税收,如增加环境资源补偿税,扩大生态补偿费的增收范围,改变过去破坏环境要付费的狭隘环境保护观,使其扩展为享用优美的环境也要付费,以此增加治理经费的额度。

2.加强对《草原法》的执法力度

尽管《草原法》明确规定:各级政府应当加强对草原保护、建设和利用的管理,将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划;任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务,但是,在利益的驱动下破坏草原生态的行为依然十分严重。在《草原法》的贯彻实施上我们应借鉴别国成功的经验。例如,南非是矿产大国,如果管理不当,乱采滥挖会给环境造成极大破坏,南非法律规定采矿企业在开矿之前必须要有恢复生态植被的规划,政府才发营业执照;如果在经营过程中没有及时恢复生态植被,政府则立即吊销营业执照,关闭采矿企业。政府规定造纸厂必须先植树,只有一片山林成材后,才允许伐树用来造纸。从而形成先造后用、造用结合的良性循环。在南非种草和植树,已成为他们的自觉行动。矿产企业以种草为主要途径,恢复矿渣生态植被,把恢复矿渣态植被作为己任,实行一边开采一边进行植被恢复。根据矿渣上层回填土层的高度,种植不同的植物恢复矿渣植被。我们应借鉴南非这一成功经验,加强保护草原生态的执法力度[6 ] 。

3.改革地方政府绩效评价制度

据有关专家测算,当总产出增长1 % ,可带动财政收入增长0. 83 个百分点;当工业产值利税率提高一个百分点时,可带动财政收入增长3. 76 个百分点。所以,很多旗县的地方政府由于片面追求地方财政收入及GDP 等政绩考核指标,没有长远的考虑,追求短期利益,盲目发展高污染、高耗能的工业项目导致草原生态的迅速恶化[7 ] 。改革这种绩效评价体系,把绿色GDP 和环境保护作为考核的内容可以提高地方政府预防和治理草原环境污染的积极性。

4.加强中央财政对草原生态保护的转移支付力度

草原生态系统是我国第二大生态屏障,因而,保护草原生态环境不仅是内蒙古政府和人民自己的事情,国家应加大对草原生态保护的投入力度。就目前而言,对草原生态保护的投入与产出是远远不够的,如20 世纪90 年代初,典型草原每亩投入仅有0. 05元,而产出是1. 9 元,投入产出比是1 ∶38 。西部大开发后,对草原保护的投入虽有所增加,但力度还较小,国家应作为生态环境治理的投资主体,把生态治理纳入基本建设规划之中,用国际贸易的盈余去补偿庞大的生态赤字。

另外,要将生态环境补偿机制中的生态保护工程建设列为国家财政转移支付的重要支持对象。国家在西部地区要加大财政转移支付力度,把因保护生态环境而造成的当地财政减收,作为安排国家财政转移支付资金的重要因素[ 8 ] 。

总之,既要发展地方经济,增加地方财政实力,又要保护草原生态环境,仅仅依靠地方政府的力量是无法实现的,必须加大中央和其他生态受益地区的支持力度,使保护草原生态环境的投资主体多元化。

[参考文献]

[1 ] 王立志. 齐齐哈尔市财政收入与经济发展的关联实证分析[J ] . 理论观察,2007 , (3) :13 - 15.

[2 ] 内蒙古统计局. 内蒙古统计年鉴[M] . 北京,中国统计出版社,1986 - 2005.

[3 ] Douglas W ,MacCleery ,Dennis C Le. Master ,Bryce Stokes wit hin an ecosystem , using , andconsuming nat ural resources wit hin an ecosystem[ R] . Management Framework :What is t he ProperContext ,1995.

[4 ] 王英武,马晓明. 内蒙古草原生态的现状分析及保护与建设的对策研究[J ]. 内蒙古科技与经济,2007 , (1) :12 - 13.

[5 ] 马桂英. 内蒙古草原生态恶化的制度因素与制度创新[J ] . 兰州学刊,2006 , (9) :182 - 184.

[6 ] 刘燕华. 脆弱生态环境可持续发展[M] . 上海:商务图书馆,2001 , (10) :154.

[7 ] 黄春长. 西部资源开发与生态环境建设[M] . 北京:地图出版社,2002 :1 - 3.

[8 ] 吕　林. 对西部生态环境建设几个问题的思考[J ] . 林业经济,2002 , (11) :46 - 47.

    文章来源：乡镇经济      （责任编辑： XL）